Bestaand of nieuw terugzendrecht?
Het 'laatste woord' over een wetsvoorstel is lang niet altijd écht het laatste woord. Soms wordt al direct een 'reparatie' aangekondigd, zoals bij de Politiewet in 2012. Soms wordt een wetsvoorstel ingetrokken, om in iets gewijzigde vorm - na wegneming van bezwaren - opnieuw te worden ingediend. Het komt evenzeer wel eens voor dat een wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt verworpen en dan eveneens in gewijzigde vorm opnieuw wordt ingediend.
Toen in 1960 de ontwerp-Archiefwet vanwege één onderdeel door de Eerste Kamer was verworpen, diende het kabinet-De Quay vrijwel terstond een iets gewijzigd wetsvoorstel in. Dat werd daarna aanvaard; een handelwijze die later vaker voorkwam. Blijvende blokkering van wetsvoorstellen komt minder vaak voor dan wellicht gedacht. Overigens zou er ook vast geen definitieve streep zijn gezet door de nieuwe Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten als die via een bindend correctief referendum was afgewezen.
Een minder vaak gebruikte, maar toch betekenisvolle methode om verwerping te voorkomen, is de (inhoudelijke) novelle. Eerste Kamerfracties dreigen dan met een tegenstem (verwerping) om van het kabinet een aanpassing van het wetsvoorstel af te dwingen. De vraag of een dergelijk verkapt recht van amendement was toegestaan werd in 1973 opnieuw in het parlement bediscussieerd, want ook bij de Archiefwet kwam die vraag al op.
Toen het kabinet-Den Uyl in het najaar van 1973 werd geconfronteerd met een olieboycot door Arabische landen, dreigde economische problemen. Daarom kwam het kabinet met een Machtigingswet inkomensvorming en bescherming werkgelegenheid. Besluiten voortvloeiend uit die wet zouden worden 'voorgehangen' bij de Tweede Kamer, waardoor die Kamer alsnog om parlementaire behandeling kon vragen. De Eerste Kamer kreeg dat recht niet en daarover waren sommige fracties ontstemd. Zij vonden dat een aantasting van parlementaire rechten. KVP-woordvoerder Teijssen dreigde tegen de Machtigingswet tegen te stemmen als het kabinet niet met een novelle zou komen om dat te herstellen. Premier Den Uyl zegde dat toe onder voorbehoud dat de Raad van State positief zou adviseren over de vraag of zo'n inhoudelijke wijziging wel door de Eerste Kamer mocht worden afgedwongen. De Raad vond het goed 'mits het maar niet te vaak zou gebeuren'(!).
Als bezwaar werd aangevoerd dat de Eerste Kamer gehouden is te oordelen over een wetsvoorstel 'zoals het er ligt'. Zij mist een amendementsrecht. Bij de behandeling van de gevraagde novelle, in oktober 1974, stond het verkapte amendementsrecht centraal, al voerden, naast premier Den Uyl, slechts drie leden het woord: de PvdA'er Huub Franssen, Erik Jurgens namens de PPR en Annelien Kappeyne van de Coppello voor de VVD. De eerste twee wezen het verkapte recht van amendement af en zij vonden dat het kabinet niet had moeten toegeven. Kappeyne stelde dat het kabinet terecht 'eieren voor zijn geld' had gekozen en dat de Eerste Kamer niet haar boekje te buiten was gegaan. PvdA en PPR stemden tegen de novelle. De kwestie op zich was niet belangrijk (de Machtigingswet was toen de novelle was aangenomen nog maar enkele weken van kracht), maar het was wel het precedent waarmee latere inhoudelijke novelles aanvaardbaar werden.
Verwerpen of intrekken en daarna een aangepast voorstel indienen, dan wel uitstel of voorwaardelijke aanvaarding in combinatie met aanpassing via een novelle: het is lood-om-oud-ijzer. Het is de vraag of een terugzendrecht in die zin veel toevoegt. Materieel maakt het weinig uit op welke wijze een aanhangig wetsvoorstel alsnog (na aanvaarding door de Tweede Kamer) wordt aangepast. Verwerping en intrekking in combinatie met herindiening zijn al een vorm van terugzenden. En dat geldt in belangrijke mate eveneens voor de inhoudelijke novelle. Een alternatief zou eerder zijn het toedelen van een rol aan de Verenigde Vergadering of aan een geschillencommissie met leden uit beide Kamers.
De materiële betekenis van een aan de Eerste Kamer te verlenen terugzendrecht moet niet worden overschat. Het risico is dat dit recht juist tot een (ook in politieke zin) actievere Eerste Kamer zal leiden. De drempel om terug te zenden zal immers lager zijn dan om te verwerpen. Dat lijkt geen wenselijke ontwikkeling. Het vergt bovendien grondwetsherziening. Vraag is of, gegeven het feit dat er al indirecte vormen van terugzending bestaan, een formeel vastgelegd terugzendrecht wel nodig is.
Deze column is de vijfde uit een reeks die collega Van den Berg en ik wijden aan de tussenrapportage van de Staatscommissie parlementair stelsel.