Naar Europese referenda

15 april 2016, column J.Th.J. van den Berg

Als je er goed over nadenkt is het eigenlijk heel raar om aan te nemen dat een referendum onder de Nederlandse bevolking beslissend zou kunnen zijn voor de handelingsvrijheid van de Europese Unie als geheel. Toch wordt dat door velen in Nederland geloofd, niet het minst door een aantal fracties in de Tweede Kamer. Dankzij het raadgevend referendum van 6 april is het associatieverdrag van de EU met Oekraïne ‘van tafel’, bestaat het als het ware niet meer, zo wordt ons voorgehouden. Zou het?

Wat is de realiteit? Men kan de reactie van de Franse president Hollande arrogant vinden, die zegt dat het verdrag gewoon doorgaat, wat de Nederlandse kiezers ook mogen hebben gestemd. Arrogant is het zeker, want wee als wij geen rekening wensen te houden met uitspraken van de Franse bevolking bij referenda over Europa, zoals in 2005. Maar heeft Hollande ook ongelijk? Waarschijnlijk niet.

In een mooie beschouwing over nationale referenda over Europa in ‘Het eerste raadgevend referendum’ 1) heeft de jurist Wytze van der Woude al laten zien dat afwijzende uitspraken zelden leiden tot majeure wijzigingen in Europese verdragsteksten. Ook het Franse en Nederlandse ‘neen’ tegen het Europese Constitutionele Verdrag in 2005 heeft niet tot belangrijke veranderingen geleid. Als Verdrag van Lissabon is het intussen Europees recht geworden. Zonder referendum. Dat zou erop moeten wijzen dat nationale referenda over Europese verdragen gedoemd zijn aan hun doel voorbij te schieten. Pijnlijk aspect daaraan is, dat zulke referenda alleen maar leiden tot frustratie onder de tegenstemmers; hun stem is immers vergeefs.

Dat laatste zou ook te denken moeten geven over de normatieve betekenis van deze referenda. Enerzijds is het immers vreemd om van de zevenentwintig overige lidstaten van Europa te verlangen dat die diep onder de indruk zijn van een Nederlands nee tegen wat in heel Europa is overeengekomen. Daar zal niet worden geloofd dat het ‘democratisch’ is om een verdrag niet door te laten gaan omdat de bevolking van één kleine lidstaat aan de Noordzee er tegen is.

Tegelijk is het weinig bevorderlijk voor het vertrouwen van de bevolking in de Nederlandse democratie als wel bij referendum uitspraken van de kiezer mogelijk zijn, maar die geen reëel effect hebben, ook al wil het eigen parlement de kiezersuitspraak netjes volgen. Er zit dus iets vreselijk mis met zulke referenda, juist voor wie principieel voorstander van het referendum is.

Blijkbaar kan van een referendum alleen een legitieme en tegelijk effectieve werking uitgaan als het plaatsvindt op dezelfde schaal als waarop het te bekrachtigen of corrigeren besluit is genomen. Wij hebben dat eerder al gezien, toen het in de jaren negentig ging over de stadsprovincies in Nederland. Die werden afgeblazen omdat de bevolking van Rotterdam en Amsterdam er per referendum niets in zag. Maar naar de opvattingen van de evenzeer betrokken bewoners van omliggende gemeenten werd niet gevraagd. Effectief was het wel maar het is zeer de vraag of dat ook legitieme democratische uitspraken zijn geweest.

Als het over besluiten van de Europese Unie gaat kan, aldus redenerend, ook alleen op Europees niveau een referendum zowel gerechtvaardigd als effectief zijn. Daarom heb ik, in de aanloop naar het Europese constitutionele verdrag twaalf jaar geleden al eens gepleit voor een bindend Europees referendum 2), verplicht te houden bij wijzigingen van het Unieverdrag. De beslissing over bekrachtiging zou dan bij de hele Europese bevolking moeten worden gelegd. Men zou als aanvullende eis kunnen stellen dat een gekwalificeerde meerderheid van lidstaten eveneens heeft voorgestemd. In het laatste geval wordt immers ook rekening gehouden met mogelijk nationale verschillen.

Zulk referendum voorkomt dat kiezers in één lidstaat de hele Unie kunnen terroriseren; het voorkomt tevens dat kiezers in één lidstaat volledig gefrustreerd achterblijven na een referendum. Het enige legitieme nationale referendum over de Europese Unie is dan nog de uitspraak over toetreding tot of uittreding uit de Europese Unie. Het zou immers vreemd zijn om de Britse bevolking te beletten zich uit te spreken voor of tegen beëindiging van het lidmaatschap van de Unie, zoals op 23 juni zal gebeuren. (Iets anders is wie daar uiteindelijk gelukkig van wordt…)

Wie werkelijk een democratische uitspraak verlangt over Europese besluiten zal moeten toewerken naar Europese bevolkingsuitspraken.