Senaat als hindermacht?

4 december 2015, column Bert van den Braak

Geregeld is - zeker ook recentelijk - het geluid te horen dat de Eerste Kamer nauwelijks als hindermacht fungeert. Eerste Kamervoorzitter Ankie Broekers liet zich in die zin in uit en D66-fractievoorzitter Thom de Graaf herhaalde die stelling bij de presentatie van het Jaarboek parlementaire geschiedenis van het CPG. Zij verwijzen dan alleen naar het aantal verwerpingen. En inderdaad: de Eerste Kamer stemt op zichzelf weinig wetsvoorstellen weg, al zijn het er wel meer dan in de Tweede Kamer. Maar is dat het enige dat telt?

Verwerping van wetsvoorstellen is, sinds kabinetten vanaf 1918 op basis van een vaste parlementaire meerderheid werden gevormd, steeds meer een bijzonderheid geworden in het Nederlandse parlement. In de naoorlogse periode worden er per kabinetsperiode als regel in de Tweede Kamer slechts één of twee wetsvoorstellen verworpen. Alleen bij het kabinet-Den Uyl waren dat er liefst vijf, maar alleen het voorstel om de onderwijsbepalingen in de Grondwet aan te passen was belangrijk. Verder ging het om een voorstel over de evenredige vrachtverdeling in de binnenvaart, de overgang van rijks- naar gemeentepolitie, een verhoging van de benzineaccijns en het tijdstip van de jaarlijkse huurverhoging.

De Eerste Kamer verwierp in de periode van het kabinet-Den Uyl zelfs geen enkel wetsvoorstel. Zie je wel, zou kunnen worden gezegd: de Eerste Kamer is en was helemaal niet zo'n hindermacht. Zelfs het wankele linkse kabinet-Den Uyl werd geen strobreed in de weg gelegd.

De werkelijkheid was anders. Politiek belangrijke en omstreden wetsvoorstellen (waaronder de zogenoemde maatschappijhervormende voorstellen: ondernemingsraden, grondpolitiek, investeringsrekening en vermogensaanwasdeling) brachten het niet eens tot afhandeling in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer kwam in die periode slechts zelden toe aan een oordeel over wetsvoorstellen van betekenis. Alleen bij de Wet op het openbaar bibliotheekwezen was steun van oppositiepartij VVD nodig voor een meerderheid, omdat veel christendemocraten tegen waren. Ik schat de kans dat het mis zou zijn gegaan voor het kabinet bij bijvoorbeeld de wet over de vermogensaanwasdeling - zo die ooit de Senaat zou hebben bereikt - hoog in. Een aanzienlijk deel van de KVP-senaatsfractie moest niets van dergelijke voorstellen hebben.

De invloed van het parlement op wetgeving kan aan allerlei factoren worden afgemeten ¹⁾. Voor de Tweede Kamer is er uiteraard het amendementsrecht, maar ook het recht van initiatief kan daarbij worden betrokken. Net zo belangrijk als verwerping, zo niet belangrijker, is blokkering van wetgeving doordat al tijdens de schriftelijke voorbereiding (en heel soms tijdens een debat) blijkt dat er voor een wetsvoorstel geen meerderheid zal zijn. Vaak leidt dat tot aanpassing van het wetsvoorstel, bijvoorbeeld via een nota van wijziging, en soms tot intrekking ervan. Ook wetsvoorstellen die bij de Eerste Kamer liggen, worden soms ingetrokken.

De Eerste Kamer ontbeert het amendementsrecht, maar weet wel in toenemende mate toezeggingen aan het kabinet te ontlokken en in een enkel geval een novelle af te dwingen. Bij dat laatste bedoel ik dan niet een technische novelle om een fout te herstellen, maar een 'politieke' novelle, waardoor een belangrijk onderdeel van het voorstel wordt gewijzigd. Dergelijke politiek gemotiveerde (inhoudelijke) novelles komen overigens ook weer niet zo vaak voor, maar het aantal nam recentelijk wel toe. Tijdens het huidige kabinet waren dat er negen.

Om de invloed van de Eerste Kamer op de wetgeving te meten moet behalve naar verwerpingen worden gekeken naar (belangrijke) toezeggingen, naar politiekinhoudelijke novelles en naar wetsvoorstellen die werden ingetrokken, omdat er geen meerderheid was te verwachten. Nog belangrijker is echter het gewicht van de wetsvoorstellen die het betreft. Dat er onder het eerste kabinet-Lubbers in de Senaat zes wetsvoorstellen sneuvelden - wat een relatief hoog aantal was - zegt niet zo veel. Geen daarvan was gewichtig. Het gaat vooral om de vraag welke wetsvoorstellen het niet haalden.

Tijdens het huidige kabinet blokkeerde de Eerste Kamer wetgeving in de sfeer van huren, AOW, pensioenen en de zorgverzekering (en niet alleen door verwerping). Belangrijke voorstellen. Als daar straks het belastingplan bij zou komen, dan is moeilijk vol te houden dat het met de 'hindermacht' van de Eerste Kamer wel meevalt.