Informateurs in soorten
Tot 1951 kenden wij zo’n honderd jaar lang alleen de formateur, als het ging om de vorming van kabinetten. Zo werd degene genoemd die van de koning de opdracht kreeg een kabinet te vormen en daarvan de leider te worden. Al vrij spoedig, vanaf de jaren zeventig van de negentiende eeuw, betekende formateur tegelijk ‘minister-president’, al mocht het tot aan het begin van de twintigste eeuw niet zo heten. Tot 1918 kenden wij officieel immers slechts een ‘tijdelijk voorzitter van de Ministerraad’, ook al was dat tijdelijk voorzitterschap al lang permanent geworden.
Toen in 1951 de VVD het vertrouwen opzegde in zijn eigen minister van Buitenlandse Zaken, mr. D.U. Stikker, in verband met de dekolonisatie van Indonesië, en de andere ministers er vervolgens een kabinetscrisis van maakten, was de vraag wie er nu formateur moest worden? De persoon van Stikker lag niet voor de hand. Hij had de crisis niet veroorzaakt, maar was er juist het onderwerp van. Moest uitgerekend hij de VVD tot betere gedachten brengen?
Koningin Juliana, nog aan het begin van haar koningschap maar al erg afhankelijk van gebedsgenezeres Hofmans, zag Stikker toen als een soort redder des vaderlands en vond dat hij het kabinet moest vormen en premier worden. Hoewel hij daarvoor enige malen bedankte, hield de koningin vast. Uiteindelijk kreeg hij een brain wave: kende Frankrijk niet het fenomeen van de ‘informateur’ die niet zo zeer een kabinet vormde maar verkende waar de mogelijkheden lagen? Zo werd het probleem aangepakt zonder dat de informateur kon falen. Hij informeerde immers slechts? De vondst werd door de koningin aanvaard. Aan haar gehechtheid aan onmogelijke oplossingen danken wij dus de informateur.
Die raakte vervolgens snel ingeburgerd. Dat is ook geen wonder. De start van de formatie kent immers twee problemen.
Om te beginnen, meestal is de uitslag van de verkiezingen niet zo duidelijk, dat zich de gedachte aan een coalitie aanstonds opdringt. Om de keuze te vergemakkelijken zonder de koningin zelf in het geding te brengen, verdient het aanbeveling iemand te belasten met een verkenning naar de coalitie die parlementair de meeste kans van slagen heeft. Vaak moet er dan bemiddeld worden en dat lukt, zoals het voorbeeld van Stikker heeft laten zien, gemakkelijker met een informateur, die niet meer is dan een adviseur van de koningin dan met een formateur, van wie wordt verwacht dat hij zowel het kabinet vormt als premier wordt. (Al is dat geen formeel vereiste: Thorbecke [1868], Goeman Borgesius [1905] en Burger [1973] werden ooit formateur zonder erna premier te worden.)
Een formateur, vooral als hij afkomstig is van de grootste of winnende partij, moet er voorts mee rekenen dat de onderhandelaars van de toekomstige bondgenoten langzaam maar zeker zijn triomf zullen willen afbladderen, al was het maar om hun eigen onderhandelingspositie te versterken. Dat is niet zo mooi, maar het is wel begrijpelijk. Verkiezingen winnen is iets gans anders dan de formatie winnen. Sterker nog, verkiezingen winnen levert in de formatie politiek gemakkelijk een handicap op. Dan is een informateur toch praktischer.
Van lieverlede is de informateur steeds belangrijker geworden. Tot de jaren tachtig diende hij in hoofdzaak de eerste globale keuze te bevorderen, waarna de formateur het overnam. Of hij kwam tussenbeide als de onderhandelaars zich hadden vast gereden.
Intussen hebben wij al lang informateurs in soorten. Wij kennen nog immer de oude en vertrouwde trouble shooter. Daarnaast echter is ook het meeste werk van de formateur al hoog en breed overgenomen door informateurs, soms in dubbeltallen of trio’s. Tezamen met de fractieleiders maken zij het regeerakkoord. Zelfs laten zij zich tot informateur benoemen, als zij de ambitie hebben om minister-president te worden, zoals premier Lubbers deed in 1986 en vicepremier Kok in 1994.
De informateur-verkenner aan het begin is geen onschuldige functionaris. Juist hij forceert vaak de keuze voor de toekomstige coalitie en de verwerping van de alternatieven. Formeren is faseren, zei onlangs vicepresident Tjeenk Willink. Zeker, maar faseren betekent voornamelijk: elimineren van alternatieven, zodat de deur open gaat voor de meest gerede coalitie. Informeren is dus niet alleen onderzoeken maar ook leiding geven, niet het minst aan de eigen politieke verwanten.
Informeren is politiek vakwerk.
Dit is de derde in een serie van vier columns over ‘harde’ (rechtsregels) en ‘zachte’ (tradities en conventies) normen in het proces van kabinetsformatie. De eerste en tweede aflevering zijn verschenen in week 28 en week 30.