Een onmogelijke opdracht
Staatsrechtelijk moge het dan zo zijn dat een koninklijk besluit volstaat om een kabinet te vormen, de politieke realiteit is dat daarvoor wel iets meer nodig is. Dat hangt samen met de opdracht die het staatshoofd de formateur meegeeft. Daarin komen - zeker bij aanvang van de formatie - termen voor als 'een kabinet dat kan rekenen op vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging'. Het volstaat niet om zo maar 'een kabinet' te vormen; al kan het daar in laatste instantie wel op uitdraaien. In politieke zin is doel van een formatie echter het vormen van een zo krachtdadig mogelijk kabinet.
Dat krachtige bewind kan er komen door partijen te binden aan steun voor het te voeren kabinetsbeleid en door vooraf zoveel mogelijk 'aanvaringen' tussen de beoogde regeringspartners te voorkomen. Afspraken over met name het financiële beleid zijn - bij alle economische onzekerheden - onvermijdelijk voor het inslaan van een vaste koers.
Tot 1940 luidde de opdracht aan de formateur vaak 'het vormen van een kabinet', zonder enige nadere aanduiding. Ook bij dergelijke opdrachten werd het niettemin handig gevonden als de formateur zich ervan vergewiste dat er een werkbare relatie met de volksvertegenwoordiging kon ontstaan. De meerderheid die de drie christelijke partijen toen hadden, maakte de noodzaak daartoe overigens veel kleiner dan tegenwoordig. Na 1945 werd het maken van afspraken bijna onvermijdelijk. Dat ook dat soms geen garantie voor een stabiel en krachtig kabinet bood, bleek bijvoorbeeld in 1981. Toen brak er, ondanks een uitvoerig regeerakkoord (met veel gestold wantrouwen), binnen een jaar een crisis uit.
Zijn harde afspraken niet mogelijk, dan wil dat uiteraard niet zeggen dat er geen kabinet is te vormen. In de parlementaire geschiedenis waren er enkele minderheidskabinetten, zoals de kabinetten-De Meester en -Cort van der Linden. Zij hadden in zekere zin het programma van de liberalen als (parlementaire) basis, al was het kabinet-Cort formeel extraparlementair.
Extraparlementaire kabinetten kenden we vaker. Er wordt soms mee bedoeld een kabinet dat buiten de fracties tot stand is gekomen en anderen spreken daarvan als er geen regeerakkoord is gesloten. Ook het kabinet-De Quay wordt bijvoorbeeld wel extraparlementair genoemd, omdat alleen de fractievoorzitters onderhandelden. Dat kabinet had echter wel degelijk een hechte parlementaire basis. Dat personen zonder instemming van hun fractie (partij) toetraden tot een kabinet is verder sinds Gerbrandy in 1939 minister van Justitie werd in het kabinet-De Geer niet meer voorgekomen.
Bij de vorming van het kabinet-Den Uyl werden de programma's van enerzijds PvdA, PPR en D66 en anderzijds de christendemocratische partijen als basis genomen, aangevuld met afspraken van de beoogde ministers over veertien mogelijke geschilpunten. Onderhandelingen vonden niet plaats. Alle fracties stemden vervolgens wel over het formatieresultaat en partijen stemden in met toetreding van partijgenoten tot het kabinet.
Zowel voor minderheidskabinetten als voor extraparlementaire kabinetten gold dat ze per definitie vrij krachteloos - dat is iets anders dan 'slecht' - waren, zeker waar het wetgeving betrof. Het positieve beeld over het kabinet-Cort van der Linden ontstond door de grondwetsherziening 1917 en zijn optreden als 'oorlogskabinet'. Op wetgevend gebied (buiten de grondwetsherziening) wist het echter nauwelijks iets klaar te maken. Dat gold evenzeer voor het kabinet-Den Uyl, dat een waslijst aan onafgedane wetsvoorstellen naliet, die bovendien lang niet allemaal uiteindelijk het Staatsblad haalden. Ironisch bij dat kabinet was overigens dat het viel over één van de onderwerpen (de grondpolitiek) waarover nu juist wel een harde afspraak was gemaakt.
Het verloop van de huidige formatie maakt duidelijk dat vorming van een kabinet dat kan rekenen op voldoende steun van de volksvertegenwoordiging inmiddels nagenoeg is uitgesloten. Dat betekent logischerwijs dat alleen vorming van een kabinet met een zwakke parlementaire basis mogelijk is. Zoals Willem Drees ooit tijdens een moeizame formatie tegen koningin Juliana zei: Majesteit, uiteindelijk komt er altijd weer een kabinet. Zo is het. Maar dat in de huidige financieel-economische situatie geen krachtig bewind tot stand komt, is wel zorgelijk.