Dwingend regeerakkoord
Zowel in het rapport 'Vertrouwen en zelfvertrouwen' als op de conferentie daarover op het Binnenhof, op 25 maart, in het kader van de 'parlementaire zelfreflectie', werd weer veel geklaagd over te sterke fractietucht en over de dwang van het regeerakkoord. Het waren overigens vooral de journalisten en de geleerden die zich erover opwonden, meer dan de leden van de Tweede Kamer. De Nijmeegse hoogleraar, Carla van Baalen (parlementaire geschiedenis) behoorde tot de weinigen die zich afvroegen of in discussies over het parlement niet de verkeerde normen worden gesteld. Of niet een parlementaire onafhankelijkheid wordt gevergd die praktisch onmogelijk is.
Hoe dwingend is eigenlijk een regeerakkoord? Hoewel meer precies kwantitatief en kwalitatief onderzoek daarnaar op zijn plaats zou zijn, zou dit in de praktijk wel eens reuze kunnen meevallen. Wat meestal nogal dwingt is het financiële kader en een concreet aantal (sociaal-economische) programma-afspraken, waarzonder het doorhakken van knopen door regering en parlement onmogelijk is.
Wijlen José Toirkens heeft in haar knappe dissertatie uit 1988 haarfijn uitgelegd hoe essentieel de rol van regeerakkoorden is geweest bij de totstandkoming van de grote beleidsombuigingen tussen 1975 en 1986. Dat wat om voor de hand liggende redenen tot conflict leidt tussen aanstaande coalitiepartners kan moeilijk anders dan door bindende afspraken vooraf worden vastgelegd. Dat vond in zijn tijd de katholieke leider Romme al en hij werd door niemand tegengesproken.
Het zou pas ongepast worden als zulke afspraken geheel buiten de Tweede Kamer om tot stand zouden komen, zoals nog eind jaren vijftig (kabinet-De Quay) is gebeurd. Nu zijn de coalitiefracties mede de architecten van het akkoord. Jammer is het slechts voor wie in de oppositie terecht komt, maar daar is weinig aan te doen. Het verschaft haar de vrijheid het alternatief in beeld te brengen.
Ook met een regeerakkoord blijft er, zoals in elk beschaafd land, nog heel wat ruimte voor eigen parlementair oordeel over kabinetsvoorstellen. Al wordt het incidenteel overdreven, zoals in het dichtgetimmerde, tweede regeerakkoord van 'paars' in 1998. Dat was overigens het resultaat van het ijveren door de 'verklaarde dualist' Frits Bolkestein, die in de Kamer linkse meerderheden tegenover de VVD vreesde.
Waarom dan toch zoveel gedisciplineerd optreden van Kamerfracties?
Voor fracties van de coalitie én de oppositie beide geldt dat de collegae hun woordvoerders plegen te volgen. Dit is een kwestie van taakverdeling en onderling vertrouwen, maar ook wel van politieke ruil. Als ik op mijn terrein bij mijn fractie succes wil hebben als Kamerlid, scheelt het nogal, als ik een tikje loyaal blijf tegenover mijn fractiegenoten, soms ook coalitiegenoten. Als het goed is, verbindt de coalitie meer dan alleen het regeerakkoord.
Vervolgens zijn partijgenoten niet helemaal toevallig partijgenoten en zijn zij het alleen al daarom dikwijls met elkaar eens. Het staat ook wel zo netjes om niet aldoor verdeeld te stemmen. Want dan roepen de media ongetwijfeld dat de fractievoorzitter geen leiding kan geven en het in de fractie een bende is. (Men heeft op het Binnenhof niet louter vrienden.)
Trouwens, wanneer spreken wij van onafhankelijkheid? Als een fractie in strikte tucht tegen een kabinetsvoorstel stemt? Of, als de Kamer over de hele breedte verzet pleegt tegen het kabinet, wat in de Eerste Kamer regelmatig gedisciplineerd gebeurt maar soms ook aan de Overzijde? Of, als er veel ruimte wordt gelaten voor individuele afwijking van het fractiestandpunt? Anders gezegd, als onafhankelijkheid van de regering al de maatstaf is, welke onafhankelijkheid wordt er dan precies mee bedoeld? Vervolgens, hoe positief zouden media en belanghebbenden blijven, als parlementaire besluitvorming zo onafhankelijk is dat zij onvoorspelbaar wordt, zoals in de negentiende eeuw?
Of zoals het geval was tijdens het kabinet-Den Uyl (1973-1977), dat geen echt regeerakkoord kende? Toegegeven, het was destijds never a dull moment, vooral niet voor journalisten en voor liefhebbers van het spel. Het vervelende is alleen, dat dit kabinet uit onderzoek tevoorschijn komt als een der minst productieve van alle naoorlogse coalities. Dat was, zover bekend, niet helemaal zo bedoeld.
Overigens, als wij de Raad van State mogen geloven, dan dient een regeerakkoord vandaag onder meer om de interne verdeeldheid in de aanstaande coalitiefracties in bedwang te krijgen, minstens zozeer als de gebruikelijke verdeeldheid tussen Kamerfracties. Dat wijst er eens te meer op, dat het cement waarmee partijen hun vertegenwoordigers en aanhang binden bezig is los te laten. Aan dit verschijnsel zou, ook in verband met de coalitievorming, meer aandacht mogen worden gegeven.