Een politiek orgaan
Bij de vraag over een mogelijk (politieke) grotere rol van de Eerste Kamer in nieuwe samenstelling werd hier en daar betoogd dat de Eerste Kamer toch vooral let op de kwaliteit van de wetgeving. De indruk werd gewekt dat het met het bedrijven van politiek in de Eerste Kamer wel meevalt. Dat is echter in zijn algemeenheid een onhoudbare stelling. Ik zal dat aan de hand van enkele voorbeelden toelichten.
Toen in 2000 bij de Eerste Kamer het wetsvoorstel gemeentelijke herindeling Twente aan de orde was, ging de Kamer dwars liggen. Technisch was er niets mis met dat voorstel en bij de uitvoering van de wet waren evenmin problemen te verwachten. De Eerste Kamer maakte echter bezwaren tegen een hoofdelement uit het voorstel: de vorming van een gemeente Twentestad door samenvoeging van Enschede, Hengelo en Borne. De herindeling ging later door, maar zonder Twentestad.
In 2002 stemde de Eerste Kamer daarentegen wel voor een wetsvoorstel over de herindeling rond Den Haag. Die wet leidde tot een zacht gezegd grillig grensbeloop van Den Haag, met name bij de excentrisch gelegen wijken Ypenburg en De Bras. Aan de instemming van de Eerste Kamer lag echter wederom een politieke overweging ten grondslag. De discussie over de moeilijke financiële positie van Den Haag speelde al jaren en een eerdere poging van de provincie om een tot een oplossing te komen, was mislukt. Het niet zo gelukkige voorstel werd daarom toch maar aanvaard, omdat het voorbestaan van de moeilijke situatie voor Den Haag als minder wenselijk alternatief werd afgewezen.
Recentelijk werden weer geregeld in de Eerste Kamer klachten gehoord over de mindere kwaliteit van de wetgeving. Dat heeft echter zelden tot verwerping van voorstellen geleid. Wel wist de Eerste Kamer door met haar vetorecht te dreigen bij diverse wetsvoorstellen toezeggingen aan het kabinet te ontlokken. De meest sprekende voorbeelden daarvan waren de wetsvoorstel Werk en Bijstand en de Zorgverzekeringswet. Dat een minder toegevende houding van de zijde van het kabinet uiteindelijk tot verwerping zou hebben geleid, is echter uiterst twijfelachtig. Toen het tweede kabinet-Kok in 1996 bij de privatisering van de Ziektewet minder 'speelruimte' had en nauwelijks toezegging deed, stemde de kritische PvdA-fractie in de Senaat uiteindelijk toch maar vóór.
In 1992 stelde het College van Senioren (Kamervoorzitter en fractievoorzitters) van de Eerste Kamer een lijst met criteria op waaraan goede wetgeving zou moeten voldoen. Het gaat onder meer om: is de doelstelling van het wetsvoorstel helder, past het in het algehele regeringsbeleid, is er geen strijdigheid met internationaal of Europees recht of met de grondwet, is de wet noodzakelijk, is de wet uitvoerbaar en handhaafbaar en wat zijn de financiële effecten. In sommige gevallen moet ook speciaal gelet worden op het overgangsrecht. Deze criteria volgen echter - het zij benadrukt - na beantwoording van de primaire vraag of in politieke zin kan worden ingestemd met het voorstel.
Bewaking van kwaliteit is belangrijk voor de Eerste Kamer, maar over wat daaronder moet worden verstaan, kan al snel discussie ontstaan. SP, PvdA en GroenLinks zouden nooit vóór de Zorgverzekeringswet van minister Hoogervorst hebben gestemd, ook al was die wet technisch gezien nog zo perfect geweest. Zij waren immers tegen de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel, te weten invoering van marktwerking en het loslaten van de inkomensafhankelijke ziektekostenpremie. Wel gebruikten zij het argument dat de wet moeilijk uitvoerbaar was om hun verzet kracht bij te zetten. De regeringsfracties (en ook enkele andere fracties) dachten daar echter geheel anders over. Ook de vraag of een wet wel of niet uitvoerbaar is, is dan ook meestal een politieke.
Het is bovendien een misvatting dat de Tweede Kamer geen oog zou hebben voor zaken als uitvoerbaarheid, overgangsrecht of handhaafbaarheid. Wel kan amendering soms onbedoelde effecten hebben of de wet in technische zin slechter maken. Op dat moment kan de Eerste Kamer inderdaad corrigerend optreden. Bij ingrijpende wetsvoorstellen komt het bovendien geregeld voor dat bezwaren door organisaties en burgers bij de Eerste Kamer nog eens krachtig naar voren worden gebracht. De behandeling in de Eerste Kamer biedt soms nieuwe kansen omdat er inderdaad voor de Senaat iets meer vrijheid bestaat om kritisch te zijn. Het dreigen met een vetorecht is dan een politiek middel om toezeggingen af te dwingen. Dat kan echter vooral succesvol gebeuren als de Kamer eensgezind optreedt. Of en in welke mate dat gebeurt, is uiteraard ook steeds een politieke beslissing.
Het gaat bij dit alles om subtiele afwegingen en om strategisch opereren. Voor de buitenwereld is dat veelal onzichtbaar (de media heeft in het algemeen alleen belang in de Eerste Kamer als er iets wordt verworpen) en ermee 'scoren' doet de Kamer nauwelijks. Het is echter wel onderdeel van het politieke spel. En in die zin is de Eerste Kamer - ook als het om de kwaliteit van de wetgeving gaat - een volstrekt politiek lichaam. Van een instelling waarin vele voorstaande politici zitting hebben, is niet anders te verwachten.