Artikel I-28: De minister van Buitenlandse Zaken van de Unie

Zie ook:

Het idee voor de minister van Buitenlandse zaken met een "dubbele pet" werd geïntroduceerd door generaal Morillon. Zie de toelichting bij het eerste artikel van de Europese Conventie, en het documentenoverzicht bij dat artikel:

Eén van de meest in het oog springende wijzigingen in het institutionele kader van de Unie is het creëren van een Europese minister van Buitenlandse Zaken (EMBZ). Deze functionaris zal de taken combineren van de Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de Commissaris voor externe betrekkingen. De EMBZ is voorzitter van de Raad Externe Betrekkingen en tevens vice-president van de Commissie.

De EMBZ krijgt een sleutelrol in het externe optreden van de Unie. Op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en het Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB) doet hij voorstellen en draagt zorg voor de implementatie van beleid. Als vice-president van de Commissie verzorgt hij de coördinatie binnen de Commissie van het externe optreden en de commissarissen die daarbij zijn betrokken. Op het gehele terrein van de externe betrekkingen van de Unie is de EMBZ verantwoordelijk en is hij tevens het aanspreekpunt. Om hem daarin te ondersteunen heeft de EMBZ de beschikking over een Europese dienst voor extern optreden (artikel III-296, derde lid).

De EMBZ verzorgt het grootste deel van de externe vertegenwoordiging van de Unie. Zo treedt hij op namens de Unie in internationale organisaties en neemt hij de politieke dialoog met derde landen voor zijn rekening. Een uitzondering daarop vormt de bepaling dat de voorzitter van de Europese Raad op zijn niveau de vertegenwoordiging doet van de Unie voor zaken die het GBVB betreffen.

De EMBZ is een waarborg voor een coherent en slagvaardig extern beleid. Het samenbrengen van de verschillende spelers en instrumenten op het terrein van de externe betrekkingen in één hand moet leiden tot grotere samenhang en daarmee slagkracht van het externe optreden.

De aanstelling van de EMBZ is geregeld in artikel I-28. De EMBZ wordt aangesteld door de Europese Raad, die hierover met gekwalificeerde meerderheid besluit. De voorzitter van de Commissie heeft een instemmingsrecht met de voorgenomen EMBZ, omdat de EMBZ deel uitmaakt van zijn college. Ten slotte is het aan het Europees Parlement om het gehele college, inclusief de EMBZ, goed te keuren.

Het einde van de aanstelling van de EMBZ is op verscheidene plaatsen geregeld. Vanzelfsprekend treedt de EMBZ af aan het einde van zijn aanstelling. Ook tussentijds kan er een einde aan zijn functie komen. De Europese Raad kan besluiten bij gekwalificeerde meerderheid, met goedkeuring door de voorzitter van de Commissie, om de EMBZ te ontslaan (artikel I-28, eerste lid). Voorts kan de voorzitter van de Commissie elke commissaris - dus ook de EMBZ - vragen om zijn ontslag (de zogenoemde 'lex Prodi', artikel I-27, derde lid). In dit geval dient de Europese Raad dit wel te bekrachtigen bij gekwalificeerde meerderheid. Ten slotte kan het Europees Parlement de gehele Commissie wegsturen (artikel III-340). In dat geval zal ook de EMBZ zijn functie neerleggen, voorzover het zijn Commissieverantwoordelijkheden betreft. Voor wat betreft zijn taken binnen de Raad blijft hij in dat geval echter in functie.

De regering meent dat deze nieuwe functie een belangrijk hulpmiddel kan zijn bij het versterken en stroomlijnen van al het externe optreden van de Unie. Gezamenlijk met de andere Benelux-landen is voortdurend gepleit voor dit idee. De uitwerking van de functie van de EMBZ in het Grondwettelijk Verdrag betekent dat er een evenwichtige functie is gecreëerd die zowel in de Commissie als in de Raad goed is verankerd.

Algemene toelichting

De voornaamste vernieuwing op institutioneel niveau is de aanstelling van een minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, die ook vice-voorzitter van de Europese Commissie wordt. De minister van Buitenlandse Zaken van de Unie heeft een eigen initiatiefrecht op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

Deze minister zal de functies combineren die momenteel worden uitgeoefend door de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor het buitenlands beleid en door de Commissaris verantwoordelijk voor de externe betrekkingen.

De minister van Buitenlandse Zaken is mandataris van de Raad voor aangelegenheden betreffende het GBVB. Hij wordt bovendien belast met de externe betrekkingen binnen de Commissie, waarvan hij een volwaardig lid is.

De minister zal optreden volgens de specifieke procedures die op deze twee functies van toepassing zijn.

Dit dubbele mandaat zal de coherentie en de zichtbaarheid van het externe optreden van de Unie ten goede komen. De minister van Buitenlandse Zaken zal worden bijgestaan door een Europese dienst voor extern optreden, samengesteld uit ambtenaren van de Commissie, van het Secretariaat van de Raad en uit door de nationale diplomatieke diensten gedetacheerd personeel.

In het kader van de IGC heeft België alles in het werk gesteld om het evenwicht tussen de twee functies dat de Conventie tot stand had gebracht, te bewaren. Bepaalde lidstaten wilden namelijk de rol van de minister als mandataris van de Raad (in het kader van het GBVB) versterken ten nadele van zijn rol als Commissaris. De enkele redactionele aanpassingen die door de IGC aan de tekst van de Conventie werden aangebracht, hebben dit evenwicht niet in gevaar gebracht.

Bepaalde lidstaten waaronder België hadden voorgesteld dat de Raad in het kader van het GBVB systematisch met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zou besluiten wanneer hij zich uitspreekt op basis van een voorstel van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie. Dit voorstel werd noch door de Conventie noch door de IGC aangenomen. Het Grondwettelijk verdrag stipuleert evenwel dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit wanneer hij zich uitspreekt over een voorstel dat de minister voorlegt naar aanleiding van een specifiek verzoek van de Europese Raad.

Specifiek bij dit artikel

Deze nieuwe institutionele figuur is een van de belangrijkste vernieuwingen van de Grondwet.

Op dit ogenblik wordt de verantwoordelijkheid voor het buitenlandse beleid van de Unie gedeeld door de Hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de commissaris die belast is met Buitenlandse Betrekkingen en het huidige voorzitterschap, dat de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen voorzit en de vertegenwoordiging van de Unie in het kader van het GBVB waarneemt.

Zelfs als de personen die deze functies bekleden een goede verstandhouding hebben, voldoet deze situatie niet aan de vereisten inzake samenhang en doeltreffendheid.

Het Grondwettelijk verdrag creëert op voorstel van de Conventie een minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, die de volgende functies zal cumuleren :

• - 

  De minister voert als mandataris van de Raad van ministers het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie, evenals het veiligheids- en defensiebeleid.

• - 

  Als vice-voorzitter van de Commissie is hij belast met haar taken op het gebied van buitenlandse betrekkingen en ziet hij toe op hun samenhang.

• - 

  Hij is voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken en vertegenwoordigt de Unie voor het GBVB

De administratieve taken van de secretaris-generaal van de Raad, die volgens het huidige verdrag ook door de Hoge vertegenwoordiger voor het GBVB worden uitgeoefend, zullen voortaan worden uitgeoefend door een volwaardige secretaris-generaal.

De dubbele functie van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie (mandataris van de Raad voor het GBVB, Commissaris belast met buitenlandse betrekkingen) komt ook tot uiting in de voordrachtprocedure.

De minister wordt benoemd door de Europese Raad met instemming van de voorzitter van de Commissie. Zijn mandaat kan, mits akkoord van de voorzitter van de Commissie, ook door de Europese Raad beëindigd worden.

De minister is echter eveneens volwaardig lid van de Commissie : hij moet samen met zijn andere collega's het vertrouwen krijgen van het Europees Parlement en moet zijn mandaat van commissaris neerleggen als het Parlement een motie van afkeuring goedkeurt tegen de Commissie.

In het kader van de IGC hebben bepaalde lidstaten geprobeerd om wijzigingen aan te brengen in het evenwicht dat de Conventie had gecreëerd, door de rol van de minister als mandataris van de Raad te versterken ten koste van zijn taken als Commissaris. Zo werden een aantal voorstellen geformuleerd waarbij de minister als Commissaris niet onderworpen zou zijn aan de interne regels van de Commissie, en in het bijzonder aan het collegialiteitsbeginsel, of waarbij de buitenlandse betrekkingen van de Unie als geheel onder het buitenlands en veiligheidsbeleid zouden vallen, waarvoor de Raad in laatste instantie bevoegd blijft.

Deze voorstellen, waar België en andere landen zich tegen hebben verzet, werden niet goedgekeurd. Ondanks enkele redactionele wijzigingen wordt in de tekst van de Grondwet het institutionele evenwicht behouden dat de Conventie had verzekerd.

Het aan het verdrag gehechte Protocol over de overgangsmaatregelen voor de instellingen en organen van de Unie bepaalt dat de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie kan benoemd worden zodra de Grondwet in werking treedt. Op het ogenblik dat de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie wordt benoemd, eindigt het mandaat van de Commissaris die dezelfde nationaliteit heeft als de minister.