Gelakt en ongelakt

4 oktober 2024, column J.Th.J. van den Berg

De parlementaire democratie berust op drie essentiële pijlers, die tegelijk met elkaar op gespannen voet verkeren. Vanouds is openbaarheid het grondbeginsel van het parlementaire stelsel; dat was het al voordat het parlementaire stelsel was ontstaan. Maar, parlementaire besluitvorming staat of valt evenzeer met de ministeriële verantwoordelijkheid, de plicht van de bestuurder om verantwoording af te leggen van het eigen handelen en dat van de aan zijn gezag onderworpen ambtenaren. Ten slotte is de parlementaire besluitvorming afhankelijk van het vertrouwen dat er bestaat tussen regering en parlement.

Dat die drie het karakter bepalen van de democratie zal niemand bestrijden. Minder voor de hand ligt het besef dat tussen die pijlers spanning kan ontstaan en ook dat door de tijd heen het zwaartepunt zich een paar keer tussen de pijlers heeft verplaatst¹⁾. Thorbecke was een groot pleitbezorger van de openbaarheid van bestuur maar geen aanhanger van het vertrouwensbeginsel. Het zou de regering te afhankelijk maken van de macht van het parlement.

Toen politieke partijen het verkeer tussen regering en parlement gingen bepalen, vanaf het eind van de negentiende eeuw, werd juist de vertrouwensrelatie tussen minister en Kamermeerderheid doorslaggevend. De verantwoording verschoof bovendien van individuele ministers naar het kabinetscollectief. Dat ging ten dele ten koste van openbaarheid en van systematische verantwoording. Verantwoording vragen werd een zaak van de parlementaire oppositie, minder van het parlement als zodanig. Wel gaf de nadruk op vertrouwen vaart aan de parlementaire democratie, die een partijendemocratie was geworden. Maar, voor zoiets als het enquêterecht – grondige verantwoording dus – was geen plek meer. Een enkele interpellatie was al ‘heel gevaarlijk’. Voor veel besluitvorming was de binnenkamer gebruikelijker én geschikter dan de openbaarheid van de plenaire vergadering.

Daarop volgde de periode waarin de politieke partijen aan betekenis en mobilisatievermogen begonnen te verliezen en tegelijk het zelfrespect van het parlement als instituut groter werd. De parlementaire enquête keerde terug van weggeweest, maar het vertrouwen werd minder vanzelfsprekend. De ministeriële verantwoording werd individueler en de partijband minder beschermend. De openbaarheid scoorde ook weer hoger, ook al omdat niet alleen parlementariërs maar ook burgers naar groter invloed verlangden. In de jaren zestig van de vorige eeuw begon dat al met de openbaarheid van de meeste parlementaire commissievergaderingen en daarna met wetgeving op de openbaarheid van het overheidshandelen.

Dat laatste leidde al tot spanning tussen de verlangens naar informatie van Kamerleden en de vraag naar informatie door burgers. De eerste is geregeld door art. 68 van de Grondwet en gehandhaafd door de Kamermeerderheid. De tweede vraag wordt sinds enkele jaren gereguleerd door de Wet open overheid en gehandhaafd door de rechter. De spanning tussen beide is nog verhoogd, doordat vragen van Kamerleden soms slecht en onvolledig door ministers worden beantwoord, omdat die hun archieven en informatiehuishouden niet op peil hebben. Dat wordt al gauw gezien als doelbewuste geheimhouding, terwijl het meestal gaat om onvermogen.

De daardoor overspannen geraakte zucht naar openbaarheid beschadigt het functioneren van de ministeriële verantwoording en ondermijnt de vertrouwensrelatie tussen parlement en regering. Het leidt bovendien tot verruwing van de omgangsvormen, omdat de zucht naar openbaarheid meer dan eens voortkomt uit populistische weerstand tegen ‘de regerende elite die welbewust informatie achterhoudt’. Een populisme dat zich niet beperkt tot de partij van Geert Wilders.

Het verlangen naar openbaarheid is doorgeslagen naar ‘volledige transparantie’. De Kamer eist informatie op van de regering, nog voordat zij toe is gekomen aan de formele vaststelling van een wetsvoorstel. Met beroep op art. 68 Grondwet eiste de Kamermeerderheid tijdens de algemene beschouwingen stukken van Binnenlandse Zaken op die de premier nog niet eens had gezien²⁾. Die kwamen er, zwart gelakt en ongelakt. Eerder al, in 2021, moesten geheime notulen van de ministerraad worden vrijgegeven naast de stukken van de ‘verkenningsfase’ in de kabinetsformatie van 2021.

Daarmee worden door openbaarmaking de andere pijlers van de democratie ondergraven: in de plaats van vertrouwen bepaalt wantrouwen de relaties tussen regering en parlement. Ambtenaren kunnen niet meer, veilig beschermd door de ministeriële verantwoording, met de minister van opvatting verschillen en ministers niet meer met elkaar. Toch is dat voor het goed functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid noodzakelijk.

Als twee pijlers aan betonrot gaan lijden, is de derde niet lang in staat alleen de democratie overeind te houden.