Vreemde ogen dwingen (2)
Hoe zinvol een internationale blik op Nederlandse toestanden ook moge zijn, het blijft tegelijkertijd toch tobben met rapporten als die van GRECO (comité dat zich bezighoudt met corruptie), de CLRAE (comité dat zich richt op gemeentelijke en regionale autonomie) en de Commissie van Venetië, die onderzoek verricht naar de staat van de democratische rechtsstaat. Alle drie comités, verbonden met de Raad van Europa, komen periodiek in Nederland langs voor onderzoek en rapportage.
Een bijzonder gezelschap is de Commissie van Venetië, waaraan zo’n vijftig staten deelnemen. Deze observeert de handhaving van de democratie door het recht en bestaat in hoofdzaak uit leden van (hoogste) rechtscolleges, hoge justitieambtenaren en hoogleraren in het recht. De commissie is opgericht in 1990 om vanuit de Raad van Europa behulpzaam te zijn bij de opzet en ontwikkeling van moderne democratische staten in Midden- en Oost-Europa. Intussen heeft de belangstelling van de commissie zich verbreed naar heel Europa.
De rapportage van de parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslagen (POK), eind 2020, was voor de geschrokken Tweede Kamer aanleiding aan de Venetiëcommissie te vragen om onderzoek te doen naar de staat van de democratische rechtsstaat in Nederland. Want wie het POK-rapport las, moest wel haast de indruk overhouden dat het met alle rechtsstatelijke instellingen in Nederland grondig mis was, van regering en parlement tot ambtelijk apparaat en rechtspraak toe.
De feiten van de toeslagenaffaire waren immers ernstig genoeg voor het kabinet om zijn ontslag in te dienen, maar vervolgens hulde iedereen zich zo ongeveer in ‘Selbstbeschimpfung’: van parlementariërs en bewindslieden tot de rechterlijke macht, meer speciaal de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS). Vervolgens deed de Tweede Kamer er nog een schepje bovenop met haar verzoek aan de Venetiëcommissie. Dit, naast het voornemen in het komende jaar een parlementaire enquête naar de toeslagenaffaire te organiseren.
Vergeleken met deze ietwat overspannen voorgeschiedenis, is de rapportage van de Venetiëcommissie een verademing in termen van nuchterheid en prudentie. De vier leden die het onderzoek hebben verricht en het rapport hebben voorbereid spreken met waardering over de Nederlandse rechtsstaat en erkennen ook dat die, zelfs in de toeslagenaffaire, uiteindelijk zijn werk heeft gedaan, al nam het wel erg veel tijd, tot schade van de slachtoffers. Het rapport erkent voorts dat zulke affaires helemaal niet exclusief Nederlands van karakter zijn. De Noorse rapporteur wist van een vergelijkbare casus in zijn land en hetzelfde gold voor de Ierse rapporteur.
Er is kritiek op de ABRS en trouwens ook op de Raad voor de Rechtspraak, die een heel vileine zweepslag krijgt uitgedeeld. Ook de wetgever, regering en parlement beide, moeten eraan geloven, het parlement nog meer dan in het rapport van de POC. De meeste aanbevelingen waarmee het rapport afsluit getuigen eveneens van evenwicht en respect voor de Nederlandse democratie.
Toch blijft er iets zeuren. De meest waardevolle opmerkingen gaan niet zozeer over de affaire zelf maar over algemene normen die in een democratische rechtsstaat behoren te gelden. De commissie is als het ware op haar best als het niet specifiek over Nederland gaat. Daar wordt tevens een onvermijdelijk gebrek van dit soort rapporten zichtbaar: zij houden geen rekening met de cultuurhistorische context die elke democratische rechtsstaat bij alle overeenkomsten toch sterk verschillend maakt. Voor juristen is dat vaak niet het grootste bezwaar, maar voor de politicus is die ontbrekende dimensie een stuk minder bevredigend. Zowel in dit rapport als in de onderzoeken van de CLRAE en GRECO wordt iets al te gretig ingegaan op interne nationale kritiek die past bij het modelmatige denken dat rapporterende experts kenmerkt.
Wat parlementaire besluitvorming betreft, leidt dat tot aanbevelingen die aan politieke minderheden meer formele rechten verschaffen. Dat doet de Venetiëcommissie dus ook, achter de Nederlandse voorstanders aan, zonder aandacht voor de mogelijke bezwaren daarvan.
En jawel, gelet op het hoge juridische gehalte van de Venetiëcommissie kan een pleidooi voor rechterlijke toetsing aan de constitutie niet uitblijven. Al waarschuwt zij wel dat het heel ingewikkeld ligt. En zegt zij erbij, dat ook constitutionele toetsing waarschijnlijk geen beletsel zou zijn geweest voor het ontstaan van de toeslagenaffaire. Waarom dan dit advies?
Wat de vraag oproept: hoe Europees is eigenlijk deze ‘Europese kritiek’? Of: hoe ‘vreemd’ zijn de ‘vreemde ogen’?
Dit is de tweede column in een reeks van twee over internationale organisaties die oordelen over de kwaliteit van de democratische rechtsstaat in Nederland. De eerste verscheen op 19 november.