Periodieke herhaling

23 april 2021, column J.Th.J. van den Berg

Toen het tussen 2002 en 2006 voortdurend hommeles was in het verkeer tussen regering en lagere overheden, ontstond de behoefte gezamenlijk een gedragscode vast te stellen voor de onderlinge betrekkingen. Voorts werd tussen kabinet, Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Unie van Waterschappen overeengekomen dat de Raad van State eens per vier jaar een ‘periodieke beschouwing over interbestuurlijke betrekkingen’ zou leveren. Dit, om de naleving van de code te bevorderen en ook om te bezien waar in de bestuurlijke verhoudingen structurele gebreken zaten.

Aan de Raad van State heeft het niet gelegen. In 2006¹⁾, 2009²⁾, 2013³⁾ en 2016⁴⁾ heeft hij grondige en kritische beschouwingen geleverd. Daarin werden geregeld belangrijke vraagstukken aan de orde gesteld en werd vooral ook voorbij de waan van de dag gekeken. Je hoefde het niet met elk advies eens te zijn om aan deze periodieke beschouwingen grote waarde toe te kennen.

Wat opvalt als je de beschouwingen nog eens achter elkaar terugleest, is dat de boodschap wel erg vaak moet worden herhaald. Nu kan je in het onderwijs leren dat ‘didactiek voor negentig procent bestaat uit herhaling’, voordat de les echt wordt geleerd. Maar, die noodzaak tot herhaling wijst erop dat niet alleen het leervermogen van de (rijks)overheid te wensen overlaat. Dat weten wij ook al van beschouwingen daarover van de president van de Algemene Rekenkamer⁵⁾ en van het recente rapport van de tijdelijke commissie uit de Tweede Kamer die onderzoek deed naar de uitvoering van overheidsbeleid⁶⁾. In dit geval komt er het vermoeden bij dat juist het eerstverantwoordelijke ministerie voor het binnenlands bestuur, BZK, geen werkelijke interesse heeft in de beschouwingen van de Raad van State: niet alleen onvermogen dus, maar ook onwil.

Een van de meest herhaalde aanbevelingen van de staatsraden is om de positie van het ministerie van BZK te versterken, waardoor beslissingen die direct raken aan de kracht van het decentrale bestuur niet tot stand kunnen komen zonder dat daarvoor door de minister van BZK is meegetekend. In letterlijk elk rapport dat sinds 2006 is verschenen wordt daarop gehamerd. Er is sinds 2006 op dat terrein echter niets gebeurd. Integendeel, de positie van de minister is alleen maar zwakker geworden, onder andere door zijn eigen passiviteit. Slecht doordachte decentralisaties worden doorgedrukt door de betrokken vakministeries samen met Financiën. BZK staat erbij en kijkt ernaar. Het eerste kabinet-Rutte heeft zelfs gepoogd – vergeefs overigens - de hele Code interbestuurlijke betrekkingen onder de mat te vegen.

Misschien is het die periodieke oefening in herhaling en tegelijk vergeefsheid geweest, die ertoe heeft geleid dat kabinet, IPO, VNG en Unie van Waterschappen besloten hebben dat zij aan zo’n vierjaarlijkse beschouwing geen behoefte meer hebben. Partijen hebben nu besloten dat de Raad van State jaarlijks een korte beschouwing zal leveren over ‘een beperkt aantal vragen’, zoals de minister van BZK het noemde. Waarna zij een aantal vragen stelde die een minstens zo dikke beschouwing rechtvaardigden als vier keer eerder was geleverd, zoals de Raad van State laconiek opmerkte.

Dus is ook dit jongste werkstuk van de Raad, nu ‘Voorlichting’ geheten, minstens ten dele een oefening in herhaling: over de positie van de minister van BZK, over differentiatie in de uitvoering, over een sterker rol van decentrale overheden in de kabinetsformatie en over beter nadenken over decentralisatie. Een oud idee over institutionele geschillenbeslechting wordt nu voor het eerst verlaten, ondanks aandrang van de VNG. Het recent opgekomen voorstel van de VNG voor een wet decentraal bestuur (veel lijkend op de meer genoemde code maar dan in de vorm van een wet) wordt door de Raad ontraden. Slechte verhoudingen worden van juridisering niet beter, vindt de Raad.

Opvallend is de aanbeveling het ratje toe aan regionale samenwerkingsgebieden samen te brengen binnen telkens dezelfde grenzen; dat zou de bestuurlijke drukte kunnen verminderen. Wat de Raad daarbij onvermeld laat, is dat zulke congruentie onmiddellijk de vrees oproept voor een ‘vierde bestuurslaag’, oud schrikbeeld van het binnenlands bestuur

De huiskamervraag: wat wordt van deze Voorlichting – tevens de zwanenzang van staatsraad Jan Franssen – door het kabinet (eindelijk) ter harte genomen en wat komt, volgend jaar alweer, voor de zesde keer in aanmerking voor herhaling?