Misvattingen over wetgeving
Het kinderopvangtoeslagdrama en de bevindingen van de onderzoekscommissie uitvoeringsorganisaties onderstrepen de noodzaak voor de wetgever om goed te letten op uitvoerbaarheid. Dat aspect verdient vanzelfsprekend alle aandacht en in die zin moeten uit het verleden lessen worden getrokken. Over wetgeving - met name de omvang en aard daarvan - blijken echter enkele misvattingen te bestaan.
Allereerst de vraag: waar hebben we het precies over? Complexe, moeilijk uitvoerbare wetten zijn er per saldo niet zo veel. Natuurlijk, wetgeving op gebied van bijvoorbeeld belastingen, studiefinanciering, zorgverzekering en sociale zekerheid kan in technische zin 'moeilijk' zijn en daar kan dan een uitvoeringsaspect aan zitten. Feitelijk is dat echter alleen zo bij grote stelselwijzigingen. Als er bijvoorbeeld in bedragen (tarieven, premies) iets wijzigt dan is dat op zichzelf niet moeilijk uitvoerbaar.
Bij veel wetgeving gaat het bovendien om uitvoerbaarheid door niet-overheidsinstellingen. Vaak is voor burgers en organisaties een belangrijke rol weggelegd. Een goed voorbeeld is de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), die het voor organisaties (van zangverenging tot voetbalclub) noodzakelijk maakte zelf regels over privacy op te stellen, bijvoorbeeld voor de eigen website. De uitvoering werd in dat geval overigens goed begeleid, in de vorm van door gemeenten georganiseerde voorlichtingsbijeenkomsten. Ook bedrijven hebben te maken met uitvoering van wetgeving. Zo wordt van boeren een belangrijke rol gevraagd bij de uitvoering van mestwetgeving.
Bij decentralisatie van taken speelt uitvoering eveneens een belangrijke rol. Het kan mooi zijn als uitvoering 'dichter' bij de bevolking komt te liggen, zoals bij de jeugdzorg en de maatschappelijke ondersteuning, maar dan moeten gemeenten wel tijd en middelen krijgen om dat voor te bereiden en vorm te geven. Een fundamentele wijziging in de organisatie van een dienst of instantie, denk aan de (Nationale) politie, is in zijn aard wel complex en uitvoerbaarheid moet daarbij een belangrijk onderdeel zijn. Bij de invoering van de Nationale politie werd dat aspect veronachtzaamd, met meerjarige problemen tot gevolg.
Als we naar complexe wetgeving in de afgelopen twintig jaar kijken, dan zijn er feitelijk op het totale aantal maar weinig wetten met grote uitvoeringsrisico's. Buiten de genoemde Politiewet, ging het om de Wet kinderopvang (2004), de Zorgverzekeringswet (2004), de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (2005), de Pensioenwet (2006), de Wet maatschappelijke ondersteuning (zelfs twee maal 2006 en 2015), de Wet langdurige zorg (2014), de Jeugdwet (2014), de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (2016) en de Omgevingswet (2016). Die laatste kent overigens een uitvoerig invoeringstraject.
In de afgelopen kabinetsperiode was er onder de 460 door het kabinet-Rutte III ingediende wetsvoorstellen feitelijk geen die qua uitvoering heel complex was en die op dat punt om extra alertheid vroeg. Bedacht moet worden dat er daaronder bijna 400 waren met een min-of-meer technisch-administratief karakter (onder meer 12 herindelingen, 22 noodwetten, een tiental reparatiewetten, 23 goedkeuringswetten van verdragen, 70 wetsvoorstellen ter implementatie van EU-regels). En het afschaffen van het raadgevend referendum, het uitfaseren van de Wet-Hillen, maar ook de uitbreiding van het geboorteverlof of zelfs de Wet arbeidsmarkt in balans, waren uitvoeringstechnisch niet ingewikkeld.
Kortom: uitvoering lijkt een groot issue, maar verhoudingsgewijs valt het aantal wetten dat extra aandacht verdient mee. De Tweede Kamer zou al een flinke stap kunnen zetten door bij aanvang van de (schriftelijke) voorbereiding aan te geven of de (nieuwe) wet uitvoeringstechnisch complex is. Bij dat type wetgeving zouden dan extra waarborgen in acht moeten worden genomen. Gedacht kan worden aan voldoende voorbereidingstijd, het budget, de capaciteit van de uitvoerende instantie en ICT-aspecten. Dat lijkt simpel, maar is vooral een kwestie van politieke wil en opportuniteit.