Wie is de baas in de gemeente?
Sinds 1851 bepaalt de Gemeentewet dat de raad ‘aan het hoofd van de gemeente’ staat, dat de gemeenteraad dus de baas is. De vraag is natuurlijk of dat ook in werkelijkheid het geval is.
Voor wij een antwoord zoeken op deze vraag moet al worden vastgesteld dat de raad in de Gemeentewet, in aansluiting op de Grondwet, sowieso niet de enige baas in huis is. Want de raad moge worden gekozen, vanaf 1848 wordt de burgemeester formeel door de Koning benoemd. Zeker de eerste honderd jaar van het gemeentebestuur verliep alle ‘medebewind’ – alle bestuur in opdracht van de wet – in hoofdzaak door de handen van de burgemeester, die daarvoor tot 1967 niet verplicht was verantwoording af te leggen.
Tot in de jaren vijftig regeerde hij (of een hoogst enkele zij) de gemeente met de wethouders als hulpjes in deeltijd en de raad als een hoofdzakelijk toekijkend gezelschap burgers. Tot de jaren zeventig waren er kleine gemeenten waar de raad slechts een enkele keer per jaar in het openbaar vergaderde. Alleen in de grootste steden was er al vóór de Tweede Wereldoorlog sprake van een bestuur dat werd gedomineerd door de wethouders. Dat gold nog niet voor de meeste steden, laat staan voor dorpsgemeenten. Dit maar vast om de mythe van de ‘machtige raad van vroeger’ te relativeren.
Eerst de wethouders en in hun kielzog de leden van de raad hebben hun feitelijke macht op de burgemeester en de gemeentesecretaris moeten veroveren. Vooral de wethouders zijn daarin geslaagd, ook al omdat zij vanaf de jaren zestig hun gemeenten, in elk geval die boven zo’n 20.000 inwoners, full time zijn gaan besturen. Het lidmaatschap van de raad is altijd een in vrije tijd uitgeoefend ambt gebleven.
Wie denkt dat de raad pas de baas is als hij voortdurend aan het stuur zit, kan alleen maar worden teleurgesteld. Het is zelfs de vraag of het college van B&W steeds aan het stuur zit. Vruchtbaar gemeentelijk bestuur wordt verricht met behulp van ambtelijke diensten en vaak daaraan overgelaten om de zaken met vakbekwaamheid uit te kunnen voeren. Heel veel van wat de gemeente doet is – al dan niet in rijksopdracht – uitvoerend werk, waarover men zich niet elke dag politiek hoeft op te winden.
Veel initiatief dat voor de gemeente van belang is komt uit de bevolking zelf voort, uit zijn ondernemingen, zijn verenigingen en maatschappelijke instellingen. Het gemeentebestuur coördineert daar hoofdzakelijk, maar laat het werk over aan wie dat het beste kan en dat ook liefst zelf wil doen. Een goede raad zal zichzelf beperken tot wat de echte politieke kwesties in de gemeente zijn. Voor het overige is hij de dijkbewaker die de rivier en zijn stromen hun gang laat gaan, totdat zij buiten haar oevers dreigt te treden.
Dat politieke werk is nog niet zo gemakkelijk. Daarvoor moet de raad zichzelf goed en grondig laten informeren, door het college en zo nodig buiten het college om, zonder te bezwijken voor de neiging alsnog zelf aan het stuur te gaan zitten. Hij moet, als een goede raad van toezicht, voortdurend en alert verantwoording vragen en zorgen dat die ook wordt geleverd. Hij moet de echt belangrijke beslissingen naar vermogen in de hand houden. Daarvoor is het wijs om zo vroeg mogelijk een paar hoofdlijnen vast te stellen en dat niet aan het college over te laten. Voorts moet de raad, in een voortdurende stroom van plannen, praten en overleggen door B&W met zijn maatschappelijke partners, het moment doorzien waarin er iets gebeurt dat de zaken onomkeerbaar maakt.
Dat is lastig, ook omdat colleges (en hun bevriende fracties in de raad) niet altijd de verleiding kunnen weerstaan dat beslissende moment zo ’stiekem’ mogelijk te laten passeren. Zelfs dan is de raad de leiding nog niet kwijt, maar dan rest slechts het paardenmiddel: het opzeggen van vertrouwen. Veel oplossen doet dat doorgaans niet.
Voor het overige zijn de hindernissen voor een sterke raad hindernissen waarmee het gemeentebestuur als geheel worstelt. Daarover zullen wij het in de aanloop naar de raadsverkiezingen van 19 maart nog hebben.
Dit is de eerste column in een serie van drie over de ‘macht van de raad’.