Een te groot Gemeentefonds
Vanaf 1851 beschikte Nederland over een moderne Gemeentewet, het werk van Thorbecke als minister en van Van Tets van Goudriaan als belangrijkste ambtenaar. De gemeentefinanciën bleven echter nog lang een groot probleem. De gedachte was dat het gemeentebestuur primair zelf voor zijn inkomsten moest zorgen en dus moest leven van zelf geheven belastingen. De wetgever bepaalde slechts welke belastingsoorten daarvoor in aanmerking kwamen. Heel lang heeft de gemeente ‘geleefd’ van diverse vormen van inkomsten- en vermogensbelastingen.
Op zichzelf was er veel te zeggen voor de liberale gedachte dat gemeenten hun eigen broek ophielden en zich daarmee afhankelijk maakten van de bereidheid tot betalen van hun burgers. Toch zaten daar een drietal lelijke gebreken aan. De ruimte voor eigen belastingheffing bleek aan het einde van de eeuw te klein om de vele nieuwe taken van de gemeente te kunnen bekostigen. Voorts was de belastingcapaciteit hoogst ongelijk verdeeld: grote steden hadden veel uitgaven, maar een arme bevolking die niet veel belasting wist op te brengen. Landelijke gemeenten kregen meer inkomsten en hoefden veel minder, ook naar verhouding, uit te geven. De derde kwestie was dat onvermijdelijk hoge belastingen in grote steden ertoe leidden dat rijke burgers het goedkope platteland opzochten en daarmee de ‘suburbanisatie’ in Nederland sterk bevorderden. Waarmee het probleem van de grootstedelijke armoede nog werd versterkt.
In de meeste landen om ons heen is dit probleem opgelost door weliswaar de belastingcapaciteit van de gemeente zelf voorop te blijven stellen maar die zo ruim mogelijk te maken. Daarnaast kwam er een bescheiden ‘buffer’ in de vorm van een algemene staatsuitkering, die de ongelijkheid tussen gemeenten enigszins kon dempen. In Nederland is dankzij minister D.J. de Geer in 1929 voor de omgekeerde weg gekozen. Hij richtte het zgn. Gemeentefonds op dat, naar evenredigheid over de gemeenten verdeeld, een algemene uitkering in het leven riep die het merendeel van de gemeentelijke uitgaven zou dekken. Op die manier konden gemeenten zoveel mogelijk gelijk worden behandeld.
Daarnaast mochten gemeenten, bij wijze van buffer, bescheiden eigen belastingen heffen, ook om hun eigen verantwoordelijkheid op peil te houden. Het Gemeentefonds bleek het Ei van Columbus, toen het – vooral na de Tweede Wereldoorlog – goed ging functioneren. De liberale minister Witteveen introduceerde vervolgens wat wij nu kennen als de OZB, die de gemeentelijke financiën een stevige eigen basis verschafte.
Sinds 2000 is de verdeling tussen ‘fonds’ en eigen inkomsten steeds verder uit de hand gelopen. De twee eerste kabinetten-Balkenende hebben de ‘eigen’ OZB-inkomsten zo ongeveer gehalveerd, nadat eerst onder druk van de VVD het voornemen had bestaan deze helemaal af te schaffen. (De liberalen waren eventjes hun roemrijke verleden vergeten). De inkomensachteruitgang werd ten dele gecompenseerd met vergroting van het Gemeentefonds.
De drie voorgenomen grote decentralisaties (arbeidsgehandicapten, jeugdzorg en welzijn) zullen leiden tot verdubbeling van de inkomsten uit het Gemeentefonds, hoewel dat voor de uit te voeren taken nog te weinig is. Het evenwicht tussen eigen inkomsten en inkomen uit het Gemeentefonds is dan ver te zoeken.
Op langere termijn er is nog een veel gevaarlijker effect. Het gemeentefonds zal, tezamen met het veel kleinere Provinciefonds (in de wandeling van de rijksuitgaven ‘GF/PF’ genoemd) veruit de grootste post worden op de rijksuitgaven, zoals recent de rentelasten. Daaraan hebben ministers en Kamerleden een enorme hekel, omdat zij de omvang ervan niet jaarlijks kunnen beïnvloeden en zij er ook niets ‘leuks’ mee kunnen doen. Vrijwel hetzelfde geldt voor het Gemeentefonds: een enorm bedrag en bovendien op jaarbasis moeilijk beïnvloedbaar. Dat zal de neiging sterk vergroten om elk jaar weer te kijken ‘of er bij GF/PF niet wat van af kan’. De gemeentelijke inkomsten (en uitgaven!) komen dus jaar in jaar uit onder zware druk te staan, terwijl de gemeenten geen echt eigen ruimte zullen hebben voor compensatie.
Er zijn daarvoor maar twee oplossingen: ofwel de decentralisatie beperken en meer in eigen Rijkshand houden, ofwel het gemeentelijk belastinggebied drastisch uitbreiden, zodat de druk op het Gemeentefonds wordt verminderd. Het laatste zou de gemeentelijke vrijheid van handelen weliswaar sterk verhogen, maar de ongelijkheid tussen gemeenten weer doen terugkeren en de neiging de stad te ontvluchten weer doen toenemen.
Misschien moeten wij al die decentralisaties nog eens goed doordenken.