Het nadeel van radiostilte
Ooit schreven Henk Molleman en ik *) dat de kabinetsformatie zo ongeveer de enige plek is waar de politieke leiders ‘het rijk alleen’ hebben en in staat zijn politieke prioriteiten te bepalen en hoofdlijnen van beleid overeen te komen. Alleen daar worden zij niet dag in dag uit bestookt en beïnvloed door de ambtenaren en de vertegenwoordigers van de belangenorganisaties. Daarbuiten worden niet alleen ministers maar ook Tweede Kamerleden gegijzeld door beide groepen functionarissen. Dan is het onevenredig moeilijk zelfstandige politieke keuzes te maken. Daarom is de kabinetsformatie ook zo doorslaggevend voor de richting van het regeringsbeleid.
De oude KVP-leider C.P.M. Romme waarschuwde daar in zijn tijd al voor: wie het in de formatie laat liggen, krijgt de hele kabinetsperiode nauwelijks de kans meer om zijn zaak in beleid om te zetten. Het parlement, zo zei Romme in 1956, oefent wel degelijk sterke invloed uit op het regeringsbeleid, maar niet tijdens de rit maar voordat de rit is aangevangen. Hij nam daarmee overigens op de koop toe dat die parlementaire invloed dan wel een eigenaardige vorm aannam: niet uitgevochten in het openbare debat maar in ‘radiostilte’ aan de onderhandelingstafel bij de formateur of informateur.
Wilde dat onderhandelen immers effectief zijn, dan kon dat niet in het openbaar plaatsvinden. Het moest in beslotenheid tussen toekomstige regeringspartijen worden uitgevochten en bij elkaar gepuzzeld. Tegen die geheimhouding is vanaf de jaren zestig steeds meer oppositie gekomen, zowel van de parlementariërs en hun achterban als van de media, die buiten ‘het grote werk’ werden gehouden. Gelet op wat er op het spel stond en staat bij de formatie, is dat begrijpelijk.
Niettemin zat er weinig anders op, omdat politici anders reden hadden te vrezen dat jan en alleman zich met de onderhandelingen konden gaan bemoeien, de ambtenaren voorop. Die ambtelijke ‘ondersteuning’, zoals ambtenaren het zelf noemen, heeft zin. Dat begrijpt ook elke onderhandelende politicus, maar op voorwaarde dat de partijen rond de formatietafel kunnen bepalen wanneer en waarom zij die steun willen hebben. Door de halve openheid sinds de jaren zestig – met periodieke mededelingen over de vorderingen en bijbehorende politieke en ambtelijke lekkages - is het proces van kabinetsformatie er een geworden waar ambtenaren en belangenorganisaties zich intensief mee zijn gaan bemoeien. Dat voorkomt misschien verkeerde afspraken en voornemens, maar het doet ook afbreuk aan noodzakelijke politieke keuzes.
In de jaren vijftig was de geheimhouding niet zulk probleem. De onderhandelaars maakten korte regeerakkoorden en wisten daarbij wat de belangrijkste kwesties om de hakken hadden. Inderdaad: ‘voor de rit’ was redelijk duidelijk welke kant het uit moest. De nauwe contacten van politieke leiders met verwante maatschappelijke organisaties en opinieleiders in eigen partij hielpen hen nauwkeurig te weten wat zij zich aan compromis wel en niet konden veroorloven. Ambtelijke steun was amper nodig.
Intussen is het allemaal veel minder eenvoudig geworden. Dat geldt voor de veel grotere aantallen belangengroepen, voor de veel grotere diversiteit aan ambtelijke diensten (om over de Europese invloed nog maar te zwijgen), maar ook voor de grotere pluriformiteit in parlementaire fracties en partijen. Om dat een beetje bij elkaar te brengen, moet de kabinetsformatie blijkbaar poreus blijven; moet naar buiten duidelijk zijn waar het ongeveer over gaat. De kans is anders blijkbaar reëel – dat is niet in 2012 pas voor het eerst gebleken – dat er afspraken worden gemaakt die nauwelijks houdbaar zijn, omdat ook politieke leiders zich er de implicaties niet van realiseren. Daarbij passen dus openbare mededelingen en ook periodieke lekken. Die laatste dienen onder meer om te achterhalen of een afspraak of compromis op enige steun kan rekenen. Daarbij past ook meer ambtelijke kennistoevoer, ook al hebben ook ambtenaren hun eigen agenda.
Natuurlijk, een effectief onderhandelingsproces verdraagt zich slecht met openbaarheid. Omgekeerd is ‘radiostilte’ weliswaar effectief maar in democratisch opzicht maar een beperkte tijd aanvaardbaar. Daartussen is het schipperen. Naar nu glashelder is geworden bij de kabinetsformatie, blijkt dat het ook uit het oogpunt van effectiviteit niet goed gaat bij volledige ‘radiostilte’ in het formatieproces. Het zal een volgende keer onvermijdelijk ‘poreuzer’ moeten.
*) J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, Alphen aan den Rijn: Samsom, 1974.