Altijd gehoord, nimmer gevolgd
De totstandkoming van wetten is een zorgvuldig proces, waarbij vaste stappen worden gevolgd en vaak ruim de tijd wordt genomen. Om tot aanvaardbare wetten te komen, moet goed worden geluisterd naar adviesorganen, naar burgers en naar politici. Dat alles wil uiteraard niet zeggen dat naar een (vaag) compromis moet worden gezocht. Wetten komen uiteindelijk door politieke besluitvorming tot stand, waarbij politieke keuzes worden gemaakt. Maar wetten moeten om effectief te zijn wel voldoende 'draagvlak' hebben. Dat is meer dan de helft plus één.
Het proces van wetgeving kent drie hoofdmomenten van besluitvorming: indiening door het kabinet, behandeling en stemming in de Tweede Kamer (eerste oordeel over onderdelen, voorgestelde wijzigingen en wettekst) en behandeling en stemming in de Eerste Kamer (oordeel over het eindresultaat). Steeds is advisering en inspraak mogelijk. Tijdens de voorbereiding van de parlementaire behandeling (in beide Kamers) kunnen burgers en organisaties commentaar geven. Soms vraagt de regering tevoren advies aan een commissie of vast adviesorgaan (de SER, de Kiesraad, de Onderwijsraad etc.). Dat alles is gericht op dat brede draagvlak. Verplicht is bij alle wetsvoorstellen het advies door de Raad van State.
De Raad van State brengt voordat het wetsvoorstel wordt ingediend advies uit. Sinds een wijziging van de Wet op de Raad van State is het ook mogelijk dat het parlement nadien 'voorlichting' vraagt aan de Raad. De Eerste Kamer maakte in februari dit jaar van die mogelijkheid gebruik bij een wetsvoorstel over normering van de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector.
Het advies van de Raad van State richt zich op de kwaliteit van de wetgeving. Er is een beleidsanalytische toets, een juridische toets en een wetstechnische toets. De beleidsanalyse richt zich op vragen als: wat is het probleem, is de gekozen oplossing effectief voor dat probleem en is de regeling goed uitvoerbaar. Bij de wetstechnische toetsing staan eventuele strijdigheid met hoger (internationaal) recht en inpassing in bestaand recht centraal. Verder wordt gekeken naar een logische en systematisch opbouw, naar innerlijke consistentie en naar gebruikte terminologie. Ook ambtenaren die de wet 'schrijven' maken overigens gebruik van een toetsingskader, de zogenoemde 'Aanwijzingen voor de regelgeving'.
De advisering over wetsvoorstellen is in belangrijke mate een ambtelijk proces. Formeel worden de adviezen vastgesteld door de Afdeling advisering van de Raad van State, die wekelijks bijeenkomt en die wordt voorgezet door de vicepresident. De daadwerkelijke werkzaamheden geschieden in vier secties, die geordend zijn per cluster van beleidsterreinen (zo is er een sectie buitenlandse zaken, defensie, veiligheid en justitie). Van een politiek oordeel onthoudt de Raad zich in het algemeen, al is de scheidslijn tussen een 'zuiver' wetstechnisch en een 'politiek' oordeel niet altijd geheel te maken.
Leden van de Afdeling advisering zijn door de regering benoemde deskundigen en bestuurders. In het verleden werden vaak oud-ministers en oud-Kamerleden benoemd, maar de Raad telt ook altijd diverse hoogleraren, enkele (oud-)rechters, oud-topambtenaren en oud-ambtsdragers (wethouders, burgemeesters etc.). Hierbij is overigens een trend zichtbaar dat steeds minder politici worden benoemd. In de periode 1945-1970 had ruim 63 procent een 'Haagse' achtergrond, in de jaren 1970-2010 is dat gedaald naar onder de 35 procent. En de dalende trend zet zich voort.
De laatste oud-minister die lid werd was Winnie Sorgdrager (in 2006). Als oud-procureur-generaal is zij evenwel nauwelijks een uitgesproken politica te noemen. De enige leden van de Afdeling advisering met een duidelijk politiek profiel zijn Wim Deetman en Laetitia Griffith (naast vicepresident Donner, maar die maakt geen deel uit van één van de secties). In het verleden zaten in de Raad van State politieke zwaargewichten als Jaap Burger, Carl Romme, Dick Dolman, Max van der Stoel, Annelien Kappeyne van de Coppello en Aad Kosto.
De adviezen van de Raad van State hebben in technische zin betekenis, maar er tekent zich steeds meer een trend af dat kritische adviezen (waarbij het advies wordt gegeven niet tot indiening over te gaan) door het kabinet ter zijde worden geschoven. Dat roept de vraag op of de Raad van State nog wel voldoende prestige heeft. Een Afdeling advisering van de Raad van State zonder politiek gewicht kan net zo goed door een ambtelijk adviesorgaan worden vervangen. Of kunnen we leven met de woorden die het Tweede Kamerlid Van Dam van Noordeloos in 1848 sprak: "de Raad van State: altijd gehoord, maar nimmer gevolgd"?