Achtergrond: de positie van een minderheidskabinet in de Eerste Kamer

Vraag

Wat zou het gevolg zijn als een kabinet ook na de Senaatsverkiezingen geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer?

Antwoord

Dat is niet direct duidelijk, maar er lijkt in het ongeschreven staatsrecht geen sprake van een vertrouwensregel. Het kabinet kan dus ook zonder meerderheid doorregeren en er is geen regel dat een motie van wantrouwen in de Eerste Kamer dwingt tot opstappen. Er kan wel worden gesproken van een vertrouwensrelatie tussen kabinet en Eerste Kamer, omdat het kabinet op wetgevingsgebied moet kunnen samenwerken met de Senaat.

Dat is anders dan bij de verhouding met de Tweede Kamer. Daarbij geldt dat een kabinet niet kan aanblijven als een Kamermeerderheid wantrouwen uitspreekt. Die ongeschreven regel bestaat sinds 1868 toen na een reeks conflicten tussen het kabinet-Van Zuylen van Nijevelt en de Tweede Kamer die Kamer als 'winnaar' uit de bus kwam en het kabinet moest aftreden. In 1939 bleek bovendien dat een kabinet (Colijn V) niet kan optreden als de Tweede Kamer direct een motie van wantrouwen aanneemt.

In de Eerste Kamer is echter nog nooit sprake geweest van een tegen het gehele kabinetsbeleid gericht afkeurend votum. In 1860 en 1999 leidde wel de verwerping van wetsvoorstellen tot ontslagaanvrage door het kabinet en het zelfde was het geval in 1875 na aanneming van een motie van afkeuring en in 1907 na verwerping van de begroting van het ministerie van Oorlog. De ontslagaanvrage in 1999 volgde op de verwerping (geen tweederde meerderheid) in tweede lezing van het Grondwetsvoorstel over het correctief referendum.

Zowel in 1875 als 1907 werd nadrukkelijk door de meerderheid verklaard dat niet het gehele kabinetsbeleid werd afgekeurd. Alleen in 1860 kwam er een ander kabinet. In 1875, 1907 en 1999 keerde het zittende kabinet terug, omdat of geen andere combinatie mogelijk was of omdat nieuwe afspraken konden worden gemaakt over voortzetting van het kabinetsbeleid.

In 1958 was ernstige kritiek van een Senaatsmeerderheid wel reden voor staatssecretaris F.J. Kranenburg van Defensie om op te stappen. Zowel oppositiepartijen als enkele regeringsfracties (KVP en ARP) keurden feitelijk zijn materieelbeleid af. Kort tevoren had de Tweede Kamer dat nadrukkelijk niet gedaan (er was alleen een parlementair onderzoek ingesteld).

In 2006 was de verwerping van het voorstel over de gekozen burgemeester reden voor Thom de Graaf om op te stappen. Daarbij speelde overigens ook mee, dat hij onvoldoende steun kreeg van de regeringsfracties voor zijn kiesrechthervorming.

Door één regeringsfractie uitgesproken wantrouwen is geen dwingende reden voor aftreden. Dat bleek in 1962 toen de VVD-Senaatsfractie het vertrouwen opzegde in VVD-minister S.H. Visser. Steun van een Eerste Kamermeerderheid en van een meerderheid in de Tweede Kamer was voor hem basis genoeg om aan te blijven.

Probleem bij de relatie tussen kabinet en Eerste Kamer is dat een conflict niet door Kamerontbinding kan worden beslecht. Na ontbinding van de Eerste Kamer zal die Kamer immers weer door dezelfde kiezers worden gekozen (namelijk de leden van Provinciale Staten), omdat de Staten niet kunnen worden ontbonden. 

Tijdens de behandeling van de Grondwetsherziening in 1980 werd een voorstel van de VVD afgewezen om ontbinding van de Senaat na een conflict met het kabinet af te schaffen en zodoende vast te leggen dat er geen vertrouwensrelatie bestaat tussen kabinet en Eerste Kamer.

Conclusie

Er is niet sprake van een duidelijke vertrouwensregel tussen kabinet en Eerste Kamer. Bepalend lijkt te zijn de opdracht die was gegeven aan de (in)formateur, namelijk vorming van een kabinet dat kan vertrouwen op vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal.

Als die samenwerking structureel onmogelijk blijkt te zijn, kan het kabinet niet anders dan zelf daaraan consequenties te verbinden en ontslag aanbieden. Wanneer en op grond waarvan die conclusie moet worden getrokken, bepaalt het kabinet echter zelf.