Commissie: besluitvorming rond opleggen boetes valt niet Derde Pijler als het gemeenschapsbeleid betreft - zeven kaderbesluiten hebben verkeerde juridische basis (fr)

La Commission a adopté, le 23 novembre 2005, une communication où elle expose sa compréhension de l'arrêt du 13 septembre 2005 par lequel la Cour a annulé une décision-cadre relative à la protection de l'environnement par le droit pénal. Comme le lui demandait la Commission, soutenue par le Parlement contre le Conseil, soutenu par 11 Etats Membres, la Cour a considéré que seule la Communauté avait compétence pour prendre les mesures en relation avec le droit pénal nécessaires pour assurer l'effectivité du droit communautaire. La portée de cet arrêt dépasse largement le domaine de l'environnement, et vise l'ensemble des politiques communautaires ainsi que les libertés fondamentales reconnues par le traité. Il ne s'agit cependant pas d'insérer des dispositions pénales dans tous les domaines de l'action communautaire. L'insertion de sanctions pénales dans le droit communautaire doit être motivée par une nécessité dûment justifiée, et respecter la cohérence générale de la construction du droit pénal de l'Union.

La Commission constate que 7 décisions cadre déjà adoptées^[1], outre celle sur l'environnement que la Cour a annulé, ont été prises sur des bases juridiques erronées. Elle propose au Parlement et au Conseil de considérer comme prioritaire le rétablissement de la légalité et de s'accorder pour mettre en place une procédure simple et rapide pour l'adoption de directives ou autres actes communautaires devant se substituer à ces décisions-cadre.

En considérant que l'adoption de sanctions pénales dans les domaines relevant des politiques communautaires et des libertés fondamentales reconnues par le traité relève du droit communautaire, et non de celui de l'Union, l'arrêt donne au Parlement européen un rôle déterminant dans l'adoption de telles mesures, à chaque fois que celles-ci interviennent dans un domaine régi par la co-décision. Ce renforcement du contrôle parlementaire, particulièrement dans des domaines aussi sensibles que le droit pénal, est un progrès pour la démocratie.

Faisant droit au recours de la Commission, soutenue par le Parlement, contre le Conseil, l'arrêt du 13 septembre 2005 dans l'affaire C-176/03 vient éclairer un point relatif à la répartition des compétences entre le premier et le troisième pilier, question qui faisait l'objet de controverses depuis plusieurs années. Les conséquences de cet arrêt vont bien au delà de la matière de la protection de l'environnement qui faisait l'objet du litige, et sont susceptibles d'affecter toutes les politiques communautaires et les libertés fondamentales reconnues par le traité, dès lors que le recours à des mesures en relation avec le droit pénal apparaît nécessaire pour assurer leur effectivité.

La Commission a souhaité très rapidement prendre position sur le sens et la portée de cet arrêt de principe.

La Communication est axée sur les points suivants:

• A la lumière de l'arrêt, lorsque des mesures en relation avec le droit pénal sont nécessaires pour assurer l'effectivité de normes contraignantes du droit communautaire, il incombe au législateur communautaire et à lui seul de les adopter, quelle que soit la nature de ces mesures.
• L'Union reste compétente pour prendre les mesures en relation avec le droit pénal de nature horizontale, ainsi que pour intervenir dans les matières de droit pénal matériel qui ne sont pas reliées aux politiques communautaires ou aux libertés reconnues par le traité.
• La Communauté pouvant adopter des dispositions pénales dans les différents secteurs de sa compétence, celles-ci doivent être soumises à un contrôle de nécessité et de cohérence afin d'éviter la prolifération de dispositions pénales éparses et disparates.
• Il résulte de l'arrêt de la Cour qu'une série de décisions-cadre adoptées l'ont été sur une base juridique incorrecte. La Commission envisage de formuler des propositions ayant pour seul objet, sans modifier la substance des textes existants, de les mettre en conformité avec la répartition des compétences entre le premier et le troisième pilier, telle qu'elle résulte de l'arrêt de la Cour. Une telle option implique un accord préalable du Parlement et du Conseil pour ne pas ouvrir de discussions de fond à l'occasion de ce processus spécifique. Si un tel accord ne pouvait être dégagé, la Commission ferait intégralement usage de son pouvoir de proposition.

Une des conséquences institutionnelles majeures de cet arrêt est que la procédure de co-décision s'appliquera en ces domaines qui étaient jusqu'alors soumis à une procédure de vote à l'unanimité au Conseil, avec simple avis du Parlement Européen. C'est incontestablement un progrès important pour la démocratie européenne.

^[1] Décision-cadre 2000/383/JAI du Conseil visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre de faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro (JO L 140 du 14/06/00, p. 1) et Décision-cadre du 6.12.2001 modifiant la décision-cadre 2000/383/JAI visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux-monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro (JO L 329 du 14.12.2001, p 3) ; Directive 91/308 /CEE du Conseil, du 10 juin 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ( JO L 166 du 28/06/1991 p. 77) et Décision-cadre 2001/500/JAI du 26 juin 2001 concernant le blanchiment d'argent, l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime (JO L 182 du 05/07/2001, p.1) et Décision-cadre 2001/413/JAI du Conseil visant à combattre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces (JO L 149 du 02/06/01, p. 1) Directive visant à définir l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers et Décision-cadre du Conseil visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers du 28 novembre 2002 (JO L 328 du 5.12.2002, pp. 17 et 1) ; Directive 2005/35 /CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions en cas d'infractions et Décision-cadre 2005/667/JAI du Conseil du 12 juillet 2005 visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (JO L 255 du 30/09/05, p. 11 et 164) ; Décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé (JO L 192 du 31/07/03 p. 54) ; Décision-cadre 2005/222/JAI du Conseil du 24 février 2005 relative aux attaques visant les systèmes d'information (JO L 69 du 16/03/05, p. 67)