Europese conventie

Europa op een kruispunt van wegen

Tijdens de Europese Raad in Laken (december 2001) evalueerden de Europese regeringsleiders vijftig jaar Europese samenwerking. Hoewel geconstateerd werd dat de lidstaten van de Europese Unie welvaart en vrede genieten, concludeerden de regeringsleiders dat Europa zich op een kruispunt van wegen bevindt. De Europese Unie zou voor een dubbele uitdaging staan: zorgen voor een grotere betrokkenheid van burgers bij het Europese project enerzijds, en het formuleren van een nieuwe rol voor de Unie in een geglobaliseerde wereld anderzijds.

Grote aandachtspunten voor een Europese Unie "nieuwe stijl" zijn:

• - 

  een doorzichtiger en eenvoudiger Europese organisatie,
• - 

  een duidelijker afbakening van bevoegdheden tussen lidstaten en Europese organisatie,
• - 

  een duidelijker rol voor de Europese Unie op het internationale toneel.

Om hieraan tegemoet te komen concludeerden de regeringsleiders dat de huidige verdragen moesten worden vervangen door één nieuwe Europese Grondwet.

Europese Conventie

De tekst van de Europese Grondwet wordt vastgesteld door regeringsleiders en staatshoofden uit alle (kandidaat)-lidstaten van de Europese Unie, tijdens een Intergouvernementele Conferentie (IGC) die duurde van oktober 2003 tot juni 2004. Om de werkzaamheden voor te bereiden en om binnen Europa voldoende draagvlak voor de nieuwe Grondwet te bouwen, stelde de Europese Raad van Laken (december 2001) een bijzondere vergadering in: de Europese Conventie.

Binnen de Conventie zouden de Europese regeringen, de nationale parlementen, het Europees Parlement en de Europese Commissie vertegenwoordigd zijn. De kandidaat-lidstaten en vele andere Europese instellingen kregen de status van waarnemer.

De Conventie kreeg als mandaat de bestudering van de thema's die in de Verklaring van Laken werden genoemd. Het doel van de Europese Conventie was een slotdocument op te stellen met:

• - 

  ofwel verschillende opties met vermelding van de steun waarop deze konden rekenen,
• - 

  ofwel aanbevelingen in geval van consensus kan bevatten.

Conventievoorzitter Giscard d'Estaing gaf een brede invulling aan zijn mandaat: het slotdocument van de Europese Conventie was uiteindelijk niets meer en niets minder dan een ontwerp-Europese Grondwet. Dit slotdocument was dan ook hét uitgangspunt voor de besprekingen in de IGC.

Tijdpad: Luisteren, analyseren, synthese

Tijdens de eerste fase van de werkzaamheden van de Conventie (mei - juli 2002) werden hoofdzakelijk meningen verzameld van politieke partijen, maatschappelijke organisaties en belanghebbenden in alle lidstaten en kandidaat-lidstaten van de Europese Unie.

Deze luisterfase werd in september 2002 gevolgd door de analysefase, waarin de voor- en nadelen van de voorstellen betreffende de organisatie van de Europese Unie werden afgewogen. De leden van de Europese Conventie verenigden zich in elf werkgroepen, die specifieke vraagstukken bestudeerden. Vanaf januari 2003 werden extra studiegroepen ingesteld voor vraagstukken die nog uitdieping behoefden. Een groep juristen boog zich over de technische aspecten van de opstelling van de grondwet. De uiteindelijke ontwerp-grondwet van 18 juli 2003 is in hoge mate het product van de werkzaamheden van deze groepen.

De werkgroepen hadden hun conclusies van september 2002 tot februari 2003 voorgelegd aan de Conventie, waarna de derde fase van start ging: de samenvoeging van de conclusies in een grondwettelijk raamwerk. Tijdens deze synthesefase, die duurde van januari tot juli 2003, werden ook enkele belangrijke aspecten behandeld waarmee de machtsdeling tussen de verschillende Europese organen werd geregeld. Zo lanceerde het praesidium in april 2003 voorstellen over de omvang van de Europese Commissie en de instelling van een Europese minister van Buitenlandse Zaken.

De opstelling van een ontwerp-Grondwet

De vormgeving van de definitieve grondwet werd door Giscard d'Estaing gepresenteerd op 28 oktober 2002 (CONV 369/02). Dit voorontwerp bevatte niets anders dan de inhoudsopgave van het toekomstige grondwettelijke verdrag, en zou vanaf februari 2003 'ingevuld' worden.

Van 6 februari tot 14 mei 2003 presenteerde het praesidium van de Europese Conventie de eerste serie van 141 concept-grondwetsartikelen, elk voorzien van een uitgebreide verantwoording. Over vrijwel elk artikel uit deze "eerste golf" volgden verhitte discussies tijdens de plenaire vergaderingen van de Europese Conventie. De Conventieleden dienden honderden amendementen in om nationale, Europese en politieke belangen te verdedigen.

Op 25 en 26 mei 2003 presenteerde het praesidium een "tweede golf" artikelen. Deze tweede golf bevatte herschreven versies van de artikelen uit de eerste golf, en veel extra artikelen die waren overgenomen uit bestaande verdragen. Per artikel werd een verantwoording gegeven van de wijzigingen, aan de hand van de ingediende amendementen. Op 2 juni 2003 volgden de essentiële 14 artikelen waarin de macht van de lidstaten in de Europese instellingen wordt verdeeld (Titel IV van deel I):

• - 

  hoeveel vertegenwoordigers komen er in het Europees Parlement;
• - 

  hoe wordt de Europese Commissie georganiseerd;
• - 

  hoeveel stemmen krijgen lidstaten in de Raad van de Europese Unie.

De grondwet die aldus vorm kreeg, was aangezwollen tot een raamwerk dat 466 artikelen telde, met name omdat de constitutionele architectuur uit het Eerste Deel was aangevuld met procedurele bepalingen in Deel III.

Ook deze tweede golf was voer voor felle debatten tussen de Conventieleden. Na de verwerking van de tweede reeks amendementen presenteerde Giscard d'Estaing een volledige grondwet op de Europese Raad van Thessaloniki, op 20 juni 2003. Omdat door de hoge tijdsdruk nog enkele technische punten waren opengebleven, kreeg Giscard toestemming om de werkzaamheden van de Conventie enkele weken te verlengen. Op 18 juli 2003 presenteerde de Conventie het finale document, dat 475 tekstgedeeltes telt, verspreid over een voorwoord, twee preambules, vier delen, protocollen en verklaringen.

Consensus

De tekst waarmee de Europese Conventie haar werkzaamheden afsloot, het "Ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa", werd door een overweldigende meerderheid van de Conventie-deelnemers ondertekend.

Slechts acht van de 217 deelnemers (drie Denen, twee Britten, een Ier, een Fin en een Tsjech) weigerden hun naam aan de grondwet te verbinden. De bezwaren die deze acht Conventie-deelnemers uitten, werden gevoegd aan het verslag van Giscard aan de voorzitter van de Europese Raad (CONV 851/03).

De Conventie vergaderde één- à tweemaal per maand, in de gebouwen van het Europees Parlement in Brussel. Tijdens elke zitting werden 1 à 2 vraagstukken grondig bestudeerd. De agenda werd vastgesteld door het Praesidium.

Het Praesidium speelde een stuwende rol en droeg een basis aan voor de werkzaamheden van de Conventie. Het Praesidium telde twaalf leden:

• - 

  de voorzitter Valéry Giscard d'Estaing (voormalig president van Frankrijk),
• - 

  twee vice-voorzitters: Giuliano d'Amato (voormalig premier van Italië) en Jean-Luc Dehaene (voormalig premier van België),
• - 

  de vertegenwoordigers van alle regeringen die tijdens de Conventie het voorzitterschap van de Unie bekleedden: Alfonso Dastis (Spanje), Henning Christophersen (Denemarken) en Georges Papandreaou (Griekenland),
• - 

  twee vertegenwoordigers van de nationale parlementen: John Bruton (Ierland) en Gisela Stuart (Verenigd Koninkrijk),
• - 

  twee vertegenwoordigers van het Europees Parlement: Klaus Haensch (Duitsland) en Inigo Mendez de Vigo (Spanje),
• - 

  twee vertegenwoordigers van de Commissie: António Vitorino (Portugal, Europees commissaris Justitie en Binnenlandse Zaken), en Michel Barnier (Frankrijk, Europees commissaris Regionaal Beleid).

Voor de financiering van de Europese Conventie stelde de Europese Raad een fonds in. De lidstaten van de Europese Unie hebben 4 miljoen euro in dit fonds gestort. De door de leden gedeclareerde kosten en de ambtelijke ondersteuning kostten 1,1 miljoen euro. Aan vertalingen en publicaties werd 2,9 miljoen euro gespendeerd.

Het bedrag lijkt uitzonderlijk laag voor een vergadering van anderhalf jaar waaraan ruim 300 mensen deelnamen (inclusief secretariële ondersteuning), maar is als volgt verklaarbaar:

• - 

  De de deelnemers aan de Europese Conventie (nationale parlementariërs en regeringsvertegenwoordigers, Europarlementariërs en leden van de Europese Commissie) verrichtten hun werkzaamheden als onderdeel van hun 'reguliere' baan. Zij kregen dus geen salaris of stipendia voor hun werk in Brussel, maar slechts een vergoeding voor reiskosten en eventuele overnachting.

• - 

  Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie leverden de juridische expertise en stelden de vertaaldiensten ter beschikking. De vergaderingen vonden plaats in het gebouw van het Europees Parlement in Brussel.

Vertegenwoordigers van de Nederlandse regering

Tom de Bruijn was in 2002 directeur-generaal Europese Samenwerking op het ministerie van Buitenlandse Zaken. Op 1 januari 2003 is hij benoemd tot ambassadeur van Nederland bij de EU en werd uit dien hoofde de permanente vertegenwoordiger van Nederland in het Coreper.

Vertegenwoordigers van de Tweede Kamer

Vertegenwoordigers van de Eerste Kamer

Vertegenwoordiger van het Europees Parlement

Mevrouw Maij-Weggen was één van de zestien leden van het Europese Parlement die deelnam aan de Europese Conventie.

Een omgekeerd chronologische tijdlijn van de totstandkoming van een Europese Grondwet: