Verkenner, informateur en formateur

Sinds 2012 ligt het initiatief van de kabinetsformatie niet meer bij de Koning(in) maar bij de Tweede Kamer. Hierdoor kwam een einde aan de praktijk dat het staatshoofd een kabinetsformateur of –informateur aanwees. In plaats daarvan mag de Tweede Kamer hen nu benoemen. De allereerste verkennende ronde, die het staatshoofd hield door haar vaste adviseurs en de fractievoorzitters te ontvangen, is door de werkzaamheden van een verkenner overgenomen.

Naast de benoemingsprocedure is er ook iets veranderd in het afleggen van verantwoording. De functionarissen rapporteren tegenwoordig niet meer aan het staatshoofd maar aan de Tweede Kamer. Deze aanpassingen hebben als doel de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.

In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is een bepaling toegevoegd over de nieuwe stijl van formeren waaruit blijkt dat de Tweede Kamer - en niet het staatshoofd - het voortouw neemt. In de Grondwet staan geen regels over de procedure voor de kabinetsformatie. Dit betekent dat de procedure voornamelijk is gebaseerd op ongeschreven staatsrecht en gewoontes. De precieze invulling van het takenpakket van de verkenner, informateur en formateur kan daarom van formatie tot formatie verschillen.

Mocht er na een val van een kabinet of na een Tweede Kamerverkiezing behoefte zijn aan een verkennende fase voordat coalitieonderhandelingen van start kunnen gaan, dan kan de Tweede Kamervoorzitter eerst een verkenner aanwijzen. De Kamervoorzitter nodigt hiertoe alle fractievoorzitters uit. Zij kunnen dan laten weten wie zij het liefst als verkenner zouden zien. De Tweede Kamer sprak in oktober 2023 uit dat de verkenner één persoon moet zijn, die buiten de dagelijkse politiek staat.

Na zijn of haar benoeming heeft de verkenner de taak om de verschillende coalitiemogelijkheden te onderzoeken. Dit doet de verkenner door bij alle fractievoorzitters te peilen hoe zij de formatie voor zich zien. Op basis daarvan maakt de verkenner een afweging welke coalitie de meeste kans van slagen heeft. Hiervan brengt de verkenner verslag uit bij de Tweede Kamer, met de aanbeveling voor een volgende stap.

Na aantreden van de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling vindt een plenair debat plaats over de verkiezingsuitslag en het verslag van de verkenner. Die kan daarin om nadere informatie worden gevraagd.

De informateur wordt aangewezen door de Tweede Kamer. De Tweede Kamer geeft de informateur altijd een afgebakende opdracht mee. Dit kan een brede opdracht of een beperkte opdracht zijn. Dat is afhankelijk van de (verwachte) complexiteit van de onderhandelingen. Het kan voorkomen dat de Kamer voor een nieuwe opdracht een andere informateur aanwijst. Dit betekent dat uiteindelijk meerdere informateurs bij de totstandkoming van een kabinet betrokken kunnen zijn geweest.

Op basis van de bevindingen van de verkenner is het de taak van de informateur een specifieke coalitie te onderzoeken. De informateur begeleidt daartoe de onderhandelingen tussen de betrokken fracties. Indien de onderhandelingen stranden kan de Tweede Kamer dezelfde informateur of een andere informateur opdracht geven om een andere coalitie te onderzoeken. De Kamer kan een informateur uitnodigen om inlichtingen te geven over zijn/haar werkzaamheden.

Als de onderhandelingen succesvol zijn, zal dit uiteindelijk leiden tot een regeerakkoord. De betrokken informateur speelt een begeleidende rol in de onderhandelingen over de inhoud van het beleid. Een informateur kan via zijn of haar opdracht dus zowel de coalitievorming als de programmavorming sturen.

Na het opstellen van een regeerakkoord staat de vraag centraal welke partij een minister of staatssecretaris levert en voor welke portefeuille. Als de partijen het niet eens worden kan een kabinetsformatie in dit stadium nog mislukken. Onlosmakelijk verbonden daaraan is de personele invulling, oftewel het zoeken naar geschikte kandidaat-bewindslieden. De deelnemende partijen dragen de kandidaten voor.

Zodra het regeerakkoord rond is, neemt de formateur het stokje over. Nagenoeg altijd is het de beoogde minister-president die de taak van formateur voor zijn of haar rekening neemt. In de praktijk leidt dat er bijna altijd toe dat de grootste coalitiepartij in de Tweede Kamer de formateur levert.

De formateur vraagt de door de partijen voorgedragen personen formeel of zij willen toetreden tot het nieuwe kabinet. Tevens komen vragen aan de orde over eventuele belangen, die moeten worden opgegeven en andere zaken die mogelijk tot problemen kunnen leiden. Voor dat de kandidaten langskomen, vindt overigens al een veiligheidsonderzoek plaats door de AIVD en onderzoek naar fiscale zaken door de FIOD.

De nieuwe ministers komen vóór de beëdigingsplechtigheid bijeen in het zogenoemde constituerende beraad. Ook dat heeft vooral een formeel karakter, al kunnen er bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over taakverdeling. Alleen de nieuwbenoemde ministers worden door de Koning beëdigd, net als daarna alle staatssecretarissen.

Hierna leest de (nieuwe) minister-president de regeringsverklaring voor in de Tweede Kamer, waarbij ook de formatie wordt meegenomen. Daarmee is de kabinetsformatie afgerond.

In 2012 en 2017 waren Henk Kamp en Edith Schippers verkenner. Beiden werden aansluitend tot informateur benoemd. Kamp was dit samen met Wouter Bos. Schippers heeft als informateur een mogelijke coalitie met VVD, CDA, D66 en GroenLinks onderzocht. Toen dit strandde is zij opnieuw als informateur aangewezen, maar twee weken later werd zij opgevolgd door Herman Tjeenk Willink. Informateur Gerrit Zalm sloot uiteindelijk na een lange formatie de coalitieonderhandelingen af. Mark Rutte was zowel in 2012 als in 2017 formateur.

Na de verkiezingen van 2021 waren aanvankelijk Annemarie Jorritsma en Kajsa Ollongren benoemd tot verkenners, maar na gelekte documenten werden zij al snel vervangen door Tamara van Ark en Wouter Koolmees. Vervolgens is Herman Tjeenk Willink benoemd tot informateur die op zijn beurt weer opgevolgd werd door Mariëtte Hamer. Johan Remkes was de volgende in lijn en na het voltooien van zijn eindverslag werd hij opnieuw aangesteld als informateur. Ditmaal kreeg hij gezelschap van Wouter Koolmees. Na hun eindverslag werd Mark Rutte formateur.

Neem contact op met de redactie van PDC voor een volledig overzicht.