Parlementaire enquête bouwnijverheid (2002-2003)

Op 5 februari 2002 stelde de Tweede Kamer de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid in. Zij kreeg als opdracht de aard en omvang van onregelmatigheden in de bouwnijverheid te onderzoeken. Daarbij moest vooral de rol die de overheid had gespeeld aan de orde komen.

De aanleiding van de enquête was een reportage in het televisieprogramma Zembla van VARA/NPS op 9 november 2001 over vermeende frauduleuze activiteiten in de bouwsector. De titel 'Sjoemelen met miljoenen' vatte de boodschap van het programma kernachtig samen: het zou gaan om forse malversaties bij de aanbesteding van bouwprojecten.

Bedrijven zouden verboden prijsafspraken maken en onderling kosten verrekenen. In de bouwwereld zou verder een omvangrijk zwart betalingscircuit bestaan, ten koste van de opdrachtgever aan wie stelselmatig te veel in rekening werd gebracht.

De heer Bos, een voormalig directeur bij het bouwbedrijf Koop Tjuchem, liet om zijn verhaal kracht bij te zetten in de uitzending delen zien van een schaduwboekhouding over de periode 1988-1998. Via onderlinge verrekeningen compenseerden ondernemers op grote schaal de kosten voor het opstellen van offertes, hetgeen sinds 1992 door de Europese Commissie verboden was. Volgens hem betaalde de overheid jaarlijks meer dan honderd miljoen gulden teveel en hij beweerde dat het bedrijf over een lijst van corrupte ambtenaren van Rijkswaterstaat beschikte.

Hij bleek al begin 1999 Justitie over deze zaak te hebben ingelicht, zonder echter tot overeenstemming te komen over de voorwaarden voor het overhandigen van de schaduwadministratie. Na de uitzending van Zembla volgen gebeurtenissen elkaar snel op. Enkele dagen later op 13 november overhandigde de heer Bos de schaduwadministratie aan Justitie waarna een onderzoeksteam werd ingesteld.

Op 14 november debatteerde de Tweede Kamer met de ministers van Justitie, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat. PvdA'er Rob van Gijzel en CDA'er Gerd Leers vroegen om uitleg. Met name mogelijke fraude bij de bouw van de Schipholtunnel en een deal met het Openbaar Ministerie om niet tot vervolging over te gaan, stonden centraal. Bouwbedrijven zouden facturen, opdrachtbonnen en financiële overzichten hebben vervalst.

Op 28 november dienden Leers (CDA) en Van Oven (PvdA) een motie in die de Kamer voorstelde een enquête voor te bereiden. Die motie werd aangenomen. Op 6 december 2001 word een tijdelijke commissie onderzoek bouwfraude ingesteld, die adviseerde over opzet en methode van onderzoek. Voorzitter van die commissie werd Marijke Vos (GroenLinks). De voorbereidingscommissie kwam op 24 januari 2002 met een uitgewerkt enquêtevoorstel. De Tweede Kamer stemde met dit voorstel in door op 5 februari 2002 met algemene stemmen een motie-Van Oven (PvdA) aan te nemen.

Verder werd aangedrongen op een strafrechtelijk onderzoek door het OM en een onderzoek door de NMa naar de mate van mededinging in bouwsector en op welke wijze de positie van het Rijk als opdrachtgever kan worden versterkt.

De enquête commissie kreeg de opdracht onderzoek te verrichten naar:

• - 

  de aard en omvang van de onregelmatigheden bij bouwprojecten
• - 

  de structuurkenmerken van de bouwnijverheid
• - 

  de vraag of en in welke mate de overheid in haar rol als opdrachtgever rekening heeft gehouden met de

  specifieke structuurkenmerken van de bouwnijverheid

• - 

  de rol van de overheid als toezichthouder, vergunningverlener en wet- en regelgever.

Daarbij waren drie vragen belangrijk:

• - 

  Zijn er prijs- en werkafspraken gemaakt en, zo ja, hebben die tot prijsverhogingen geleid?
• - 

  Is er sprake van corruptie in de bouw en, zo ja, op welke schaal?
• - 

  Hoe goed zijn de regels van de overheid en hoe strikt is de controle van de accountants?

De enquête commissie onderzocht in de periode 5 februari 2002 en 12 december 2002. Daarbij lag de nadruk vooral op het in kaart brengen van de aard en omvang van de onregelmatigheden en de rol van de diverse betrokken in de bouwsector. Op 12 december presenteerde de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid het eindrapport 'De bouw uit de schaduw'. Acht dikke boekwerken van in totaal ruim 3000 pagina's.

Openbare verhoren

De openbare verhoren startten op 22 augustus 2002 en duurden tot en met 27 september 2002. Tijdens de verhoren zijn diverse kopstukken uit de bouwwereld, de overheid en de politiek ondervraagd. De verhoren concentreerden zich op de vraag of en in hoeverre er in de bouwsector sprake is van (verboden) prijsafspraken en of er bij de overheid sprake is van corruptie bij het verlenen van bouwopdrachten.

Ook de schikking bij de Schipholspoortunnel-zaak kwam aan de orde; de schikking in deze zaak leidde in november 2001 tot boze reacties in de Tweede Kamer. Destijds verklaarde toenmalig minister van Justitie Korthals niet van de schikking geweten te hebben. Tijdens het verhoor door de enquêtecommissie verklaarde Korthals, op dat moment minister van Defensie, dat het feit dat sprake was van een schikking toch voor het debat in de Tweede Kamer aan hem was medegedeeld.

Toen de enquêtecommissie aan haar taak begon, was het duidelijk dat er een en ander mis was in de bouwnijverheid. De geheime schaduwadministratie en de afhandeling rond de affaire rond de schipholtunnel bleken slechts het topje van de ijsberg te zijn.

In het eindverslag concludeerde de commissie dat er sprake was geweest van grootschalige fraude in de bouw. Bouwbedrijven maakten onderlinge prijsafspraken en verdeelden het werk, waardoor er geen concurrentie was, geheel tegen de Europese regels in. Gemiddeld werd 8,8 procent te veel in rekening gebracht, waardoor de staat vele honderden miljoenen euro's te veel heeft betaald. Hoe hoog de schade precies is, kon niet worden berekend.

Het systeem leidde tot prijsopdrijving en tot afname van concurrentie en technologische vernieuwing in de bouw, volgens de commissie. Bovendien hielden overheidsfunctionarissen te weinig afstand tot de bouwers, met alle risico's van belangenverstrengeling. Uit de openbare verhoren van eind deze zomer en uit 'schaduwadministraties' blijkt dat er sinds jaar en dag systematisch illegale marktafspraken zijn gemaakt door zeker zeshonderd bedrijven. De grote concerns in de grond-, weg- en waterbouw zaten in ,,kartelachtige structuren''.

Andere bouwers weerspraken dit niet en bleken ook administraties bijgehouden te hebben. Ze werden, om verborgen te blijven voor onderzoekende instanties, op privéadressen bewaard en veelal vernietigd zodra de eerste verhalen over de afspraken in de publiciteit kwamen.

De commissie concludeerde verder dat er geen sprake was geweest van corruptie of omkoping van ambtenaren. Wel had het toezicht gefaald. Het Openbaar Ministerie en de kartelpolitie (NMa) hadden te weinig gedaan met berichten dat het mis was in de bouw. De commissie vond dat er veel te lang (bijna drie jaar) over was gedaan om de schaduwboekhouding van Koop Tjuchem van oud-directeur Ad Bos los te krijgen en laakte de 'Babylonische spraakverwarring' rondom de schikking van de Schipholtunnelfraude. Uiteindelijk hadden klokkenluiders en journalisten de zaak aan het rollen gebracht.

Minister Korthals had als minister van Justitie de Kamer onjuist geïnformeerd over een schikking van het OM met de bouwers van de Schipholtunnel om een kostbare rechtszaak over de mogelijke fraude te voorkomen. Weliswaar lag die fout van de minister aan de gebrekkige informatievoorziening door zijn ambtenaren, maar de commissie achtte hem wel verantwoordelijk. Verder kregen ook oud-minister Jorritsma en minister Netelenbos veel kritiek.

Als aanbevelingen deed de commissie onder meer:

• - 

  een wettelijke regeling van aanbesteding en een beter overheidstoezicht daarop
• - 

  alleen zakelijke contacten tussen ambtenaren en aannemers
• - 

  een openbare landelijke lijst van bedrijven die hebben gefraudeerd, zodat opdrachtgevers op de hoogte zijn
• - 

  de laagste inschrijfprijs moet bepalend zijn bij standaardwerken
• - 

  een hogere prioriteit van het OM bij fraudebestrijding
• - 

  meer sanctiemogelijkheden voor de NMA

Zwarte Kas

Tijdens de verhoren werd onthuld dat veel bedrijven in de bouwsector o.a. bij de bouw van de Schipholtunnel een zwarte kas hebben. De kas werd gevuld met de verkoop van restmateriaal en werd gebruikt voor privéaankopen, regentoeslagen, doorgewerkte zaterdagen, vakantiehulpen zodat deze zaken vlot konden verlopen en de BTW ontdoken kon worden.

Corrupte ambtenaren

Ad Bos, de oud-directeur van bouwbedrijf Koop Tjuchem, kwam tijdens een tweede verhoor van hem niet met concrete voorbeelden van corruptie of omkoping. Eerdere beweringen van hem over het aantal corrupte ambtenaren en de omvang van de bouwfraude werden later door hem afgezwakt.

Bos verklaarde nu slechts dat hij vermoedde dat er in de jaren negentig circa 100 ambtenaren waren die presentjes ter waarde van 200 gulden of meer hebben aangenomen. Het ging daarbij onder meer om bezoeken aan seksclubs, etentjes en diensten, zoals verbouwingen. Eerder had Bos de indruk gewekt dat het om veel meer gevallen van omkoping ging.

De commissie concludeerde uiteindelijk dat er geen sprake was geweest van corruptie van ambtenaren. De wetenschappers die onderzoek verrichtte delen deze mening overigens niet omdat er geen betrouwbare conclusie uit de gegevens kon worden getrokken. Bovendien kregen ze een spreekverbod opgelegd.

In het eindrapport had de commissie zeer harde kritiek op de drie (ex-)ministers, het Openbaar Ministerie, de NMa en de bouwbedrijven. Vijf uur na de officiële presentatie van het eindrapport maakte minister Korthals van Defensie bekend dat hij als gevolg van de conclusies zijn ontslag had aangeboden. Hij had al aangegeven op te zullen stappen als de commissie harde conclusies over hem zou vellen, omdat hij niet 'mank' als minister wilde functioneren terwijl er een grote reorganisatie van Defensie op komst was.

Het onjuist informeren van de Tweede Kamer is één van de zwaarste politieke oordelen die kan worden geveld. Korthals had de Kamer destijds verzekerd dat hij niet op de hoogte was van de schikking rond de Schipholtunnel. Uit de openbare verhoren bleek echter dat de minister daarvan al in juli 2001 op de hoogte was gebracht.

Voormalig minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat ontbrak het volgens de commissie aan kritisch vermogen en zij ging er ten onrechte vanuit dat de financiële stromen in de schaduwboekhoudingen geen geld maar slechts 'pepernoten' waren. Ook onderhield ze contacten met directieleden van bouwbedrijf Koop, terwijl ze ervan op de hoogte was dat het bedrijf betrokken was bij mogelijke malversaties.

De commissie had ook kritiek op het slechte functioneren van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), die onder Jorritsma's politieke verantwoordelijkheid viel toen zij minister van Economische Zaken was.

Het OM en de NMa waren beiden tekortgeschoten. Ondanks aanwijzingen voor concurrentiebeperkende en onwettige afspraken ontbrak het de NMa en het OM aan een daadkrachtig optreden tegen de bouwsector. Informatie over de fraude en onregelmatigheden was niet op de juiste waarde geschat.

Het OM had naar aanleiding van de enquête een strafrechtelijk onderzoek gestart naar corrupte ambtenaren en medewerkers van bouwbedrijven. De top van de bouwwereld moest zich later strafrechtelijk verantwoorden voor hun aandeel in de fraude. Verder kwam er een strafzaak tegen honderd andere verdachten.

De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) had na diverse invallen in maart 2003 notities gevonden die erop wezen dat er nog steeds sprake is van fraude. Daarom verscherpte het kabinet de maatregelen, de boetes voor fraudeurs en personen die niet meewerken werden verhoogd, de bevoegdheden bij het onderzoek werden vergroot en ook dient de bouwer in het vervolg te bewijzen dat er goede berekeningen zijn gemaakt.