Kabinetsformatie en Tweede Kamer

In 2012 heeft de Tweede Kamer door een wijziging in haar Reglement van Orde1 het gehele verloop van de kabinetsformatie2 naar zich toegetrokken. Zo roept de Voorzitter na de verkiezingen de nieuwe fractievoorzitters bijeen om een verkenner aan te wijzen. Daarna besluit de Tweede Kamer na debatten over het verdere verloop en de aanwijzing van (in)formateurs.

Tot dat jaar had de Tweede Kamer3 alleen indirect invloed op de procedurele kant van de kabinetsformatie. De koning verstrekte, na adviezen van de voorzitters van beide Kamers, de vicepresident van de Raad van State4 en de fractievoorzitters uit de Tweede Kamer, aan een (in)formateur een (in)formatieopdracht. Ook in latere fases was het steeds de koning die na advisering de (in)formateur(s) benoemde.

Een aantal partijen stelde uit democratisch oogpunt de rol van de koning al in de jaren zestig van de vorige eeuw ter discussie. Die discussie herleefde rond 2006 en mondde uit in toevoeging van de rol van de Tweede Kamer aan het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. (Artikel 11.1).

 

Letterlijke tekst artikel 11.1 Reglement van Orde Tweede Kamer

  • 1. 
    De Kamer beraadslaagt na aanvang van een nieuwe zitting zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk na een week, over de verkiezingsuitslag. Het doel van de beraadslaging is een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs aan te wijzen en de door hen uit te voeren opdracht vast te stellen. Indien dat doel niet in de vergadering wordt bereikt, besluit de Kamer daarover zo spoedig mogelijk in een volgende vergadering.
  • 2. 
    Indien een informatieopdracht wordt afgerond, formuleert de Kamer in beginsel binnen een week na de dag van afronding een formatieopdracht, en wijst zij voor de uitvoering daarvan een of meer formateurs aan.
  • 3. 
    Indien de aangewezen informateurs of formateurs hun opdracht teruggeven, formuleert de Kamer in beginsel binnen een week na de dag van teruggave een nieuwe opdracht, en wijst zij voor de uitvoering daarvan een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs aan.
  • 4. 
    De aanwijzing van een informateur of formateur vindt plaats onder toepassing van de artikelen 8.25 tot en met 8.30.
  • 5. 
    Na een tussentijdse val van het kabinet kan de Kamer beraadslagen over de wenselijkheid of richting van een nieuwe kabinetsformatie. Het eerste tot en met vierde lid is dan van overeenkomstige toepassing.

1.

Historische ontwikkeling

Al sinds de jaren zestig van de vorige eeuw wordt aangestuurd op een andere opzet van de kabinetsformatie. In 1970 dienden Ed van Thijn5 (PvdA), Anneke Goudsmit6 (D66) en Jacques Aarden7 (PPR) een initiatiefwetsvoorstel in over het door de Tweede Kamer laten kiezen van de kabinetsformateur. Het betrof een voorstel tot Grondwetsherziening in eerste lezing. Het voorstel werd door de indieners ingetrokken, nadat het kernartikel (artikel II) van het voorstel was verworpen.

Motie-Kolfschoten (1971)

Tijdens dit Kamerdebat over dit voorstel werd de motie-Kolfschoten ingediend, waardoor de mogelijkheid moest worden geopend om direct na de verkiezingen de Tweede Kamer te laten debatteren over voordracht aan de koningin van een formateur. De Kamer nam die motie op 2 maart 1971 met ruime meerderheid aan. Opzet was het formatieproces in alle openbaarheid te laten beginnen. Anders dan voorheen moest nu met de formatie worden gewacht tot de installatie van de nieuwe Kamer. Na het debat moest de koning(in) op basis van de uitkomst van het debat een formateur aanwijzen. Mocht de poging van de door de Kamer voorgedragen formateur mislukken, dan diende een tweede debat plaats te vinden en moest een nieuwe formateur worden voorgedragen. Als beide pogingen mislukten, kreeg het staatshoofd weer het voortouw.

De motie-Kolfschoten leidde op 12 mei 1971 tot een Kamerdebat over de verkiezingsuitslag en de komende formatie. D66-fractievoorzitter Hans van Mierlo8 diende een motie in om PvdA-fractievoorzitter Joop den Uyl9, voorzitter van de grootste Kamerfractie, tot formateur te benoemen. Tijdens het debat bleek dat, met uitzondering van de fracties van PvdA, D66 en PPR, alle fracties vonden dat de politieke situatie te complex was om direct een formateur te benoemen. Zij wilden dat eerst een informateur de mogelijkheden voor kabinetsvorming in kaart zouden brengen.

De fracties van KVP, ARP, CHU, VVD en DS'70, die in principe bereid waren samen te gaan werken, vonden dat er nog te veel onzekerheden waren om direct een formateur aan te wijzen. Zij zagen gezien de politieke verhoudingen (de drie linkse fracties hadden samen 52 zetels) geen reden om steun te geven aan de verkiezing van Den Uyl tot formateur.

Aan het einde van het debat werd het voorstel-Van Mierlo met 84 tegen 51 stemmen verworpen. Hierna ving de koningin aan met haar reguliere consultatie van de fractievoorzitters.

Voorstel Staatscommissie-Biesheuvel (1984)

De in 1982 ingestelde Staatscommissie-Biesheuvel10 die adviseerde over vergroting van de kiezersinvloed op de beleidsvorming betrok ook de kabinetsformatie in haar advies. De commissie kwam met een uitgewerkt voorstel voor een nieuwe procedure voor kabinetsformatie. Die procedure, die wettelijk zou moeten worden vastgelegd, bevatte de volgende stappen:

  • - 
    De Tweede Kamer draagt binnen een week na de verkiezingen aan de koningin een formateur voor
  • - 
    Als de formateur niet slaagt, moet binnen een week een nieuwe formateur worden voorgedragen
  • - 
    De formateur legt verantwoording af aan de Tweede Kamer en brengt verslag uit over zijn werkzaamheden

Het advies kreeg geen verder vervolg.

Voorstel Van der Ham/Duyvendak (2006)

In september 2006 dienden Boris van der Ham (D66) en Wijnand Duyvendak (GroenLinks) een voorstel in om in het reglement van orde van de Tweede Kamer op te nemen dat direct na de verkiezingen een Kamerdebat zou worden gehouden om de kabinetsformateur aan te wijzen.

Tijdens een debat in 2010 bleek hiervoor geen Kamermeerderheid te zijn, maar de Kamer stemde wel in met een compromis. De verdedigers van het voorstel wijzigden hun voorstel waardoor wel de mogelijkheid van een Kamerdebat behouden bleef.

Nieuw was dat de Kamervoorzitter een centrale rol kreeg toebedeeld. De Kamervoorzitter kan voortaan direct na de verkiezingen overleggen met de fractievoorzitters over de wenselijkheid van een debat over de verkiezingsuitslag en de formatie. Bij de formatie van 2010 werd van deze mogelijkheid evenwel geen gebruikgemaakt.

Het nieuwe formeren (2012)

In mei 2011 kwamen de D66-leden Gerard Schouw11 en Boris van der Ham12 met een (nieuw) voorstel tot wijziging van het reglement van orde. Dat behelsde opnieuw het houden van een debat direct na de verkiezingen over het formuleren van de (in)formatieopdracht en het aanwijzen van een (in)formateur. Dit leidde in 2012 tot aanpassing van het reglement van orde1 (nieuw artikel 139a; vanaf 2021 door de herziening van het reglement in artikel 11.1). De wijziging werd op 27 maart 2012 aangenomen met steun van PvdA, PVV, D66, SP, GroenLinks, PvdD en het lid Brinkman. De andere partijen - een minderheid - vonden dat de koning(in) de (in)formateur mag aanwijzen omdat hij of zij nog altijd onderdeel is van de regering. Hij of zij is een stabiele factor in het formatieproces.

Na de verkiezingen van 12 september 2012 is de nieuwe procedure, met een regisserende rol van de Tweede Kamer, voor het eerst toegepast. De koning(in) werd tussentijds op de hoogte gehouden van de voortgang. Ook na de Tweede Kamerverkiezingen in 2017 en 2021 werd deze procedure toegepast.

Meer over

Beschouwing

  • 1. 
    Het Reglement van Orde bevat regels over de gang van zaken in de Tweede Kamer. Wie mag wanneer spreken, hoe komt een besluit tot stand, wat zijn de taken van commissies, welke bevoegdheden heeft de voorzitter, aan welke regels moeten bezoekers zich houden: het is allemaal in dit reglement vastgelegd.
     
  • 2. 
    Na elke Tweede Kamerverkiezing, of soms na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
     
  • 3. 
    De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
     
  • 4. 
    De Raad van State is een van de Hoge Colleges van Staat en heeft als voornaamste taak de regering en het parlement te adviseren over wetgeving en bestuur. Daarnaast is deze instantie de hoogste algemene bestuursrechter.
     
  • 5. 
    Amsterdamse, gepassioneerde sociaaldemocraat, die als Joodse jongen de bezetting overleefde en daarna een onvermoeibaar mensenrechtenstrijder werd. Vanuit de WBS, het wetenschappelijk bureau van de PvdA, spoedig raadslid in Amsterdam en vooraanstaand Tweede Kamerlid, dat zich met binnenlandse zaken en verkeer bezighield. Ten tijde van het kabinet-Den Uyl fractievoorzitter en in 1977 onderhandelaar bij de mislukte formatie. Werd daarna (opnieuw) woordvoerder staatkundige vernieuwing en in 1981 minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet-Van Agt II. Vanaf 1983 tien jaar een populaire burgemeester van Amsterdam die veel betrokkenheid toonde met de stad in alle facetten. Keerde in 1994 terug als minister, maar de IRT-affaire dwong hem tot voortijdig aftreden. Speelde als senator in 2005 een cruciale rol bij het 'afschieten' van het voorstel voor de gekozen burgemeester. Goed bestuurder en debater; cultuur- en sportliefhebber.
     
  • 6. 
    Advocate uit Amsterdam, die in 1967 lid van de eerste fractie van D66 in de Tweede Kamer werd. Had als bekwaam juriste en vasthoudend debatster al snel een goede naam als parlementariër. Pleitbezorgster van vrouwenemancipatie en betrokken bij initiatiefvoorstellen op het gebied van staatkundige vernieuwing. In 1971 ministerskandidaat voor Justitie in het schaduwkabinet van PvdA, D66 en PPR. Weigerde in 1973 staatssecretaris te worden onder Van Agt vanwege diens standpunt over abortus. Verliet eind 1974 de Tweede Kamer toen zij van haar fractie onvoldoende ruimte kreeg zich afkeurend uit te laten over Van Agts beleid. Werd later rechter in Amsterdam.
     
  • 7. 
    KVP-dissident die in 1968 medeoprichter was van de PPR. Was jarenlang secretaris van het Centrum voor Staatkundige Vorming, het wetenschappelijk bureau van de KVP en werd in 1962 Tweede Kamerlid. Gedegen woordvoerder op het gebied van binnenlandse zaken. Afwezig in de Nacht van Schmelzer vanwege ziekte, zodat hij niet tegen de motie-Schmelzer kon stemmen. Weigerde in 1967 staatssecretaris te worden onder Klompé en stapte in 1968 met Janssen en Kessel uit de KVP-fractie uit onvrede over het beleid van het kabinet-De Jong. In 1971 eerste lijsttrekker van de PPR. Nadat gezondheidsproblemen tot een gedwongen vertrek uit de Tweede Kamer hadden geleid, werd hij staatsraad. Minzame, progressieve katholiek.
     
  • 8. 
    Voornaamste oprichter en lange tijd voorman van D66. Was afkomstig uit een katholiek ondernemersgezin en was journalist bij het Handelsblad. Wist in 1967, na een op Amerikaanse wijze gevoerde campagne en dankzij een uitstekende p.r., zijn partij met 7 zetels in de Kamer te loodsen. Voorstander van samenwerking met de PvdA. Trad na de verkiezingsnederlaag van D66 in 1972 terug als partijleider. Keerde in 1981 terug in de politiek als minister van Defensie en in 1986 als leider van D66. Onder zijn leiding behaalde zijn partij in 1989 en 1994 zeer goede verkiezingsuitslagen. Bekroonde die tweede winst met de vorming van een 'paars' kabinet (Kok I), zonder confessionelen. Werd daarin zelf minister van Buitenlandse Zaken en vicepremier. Levensgenieter, die vele contacten in de culturele wereld had en charmante intellectueel, die mensen wist te binden.
     
  • 9. 
    Gedreven PvdA-ideoloog en -politicus en econoom. Voor sommigen 'ome Joop', voor anderen de verpersoonlijking van verfoeilijk socialisme. Kwam vanuit de journalistiek in de 'denktank' van de PvdA en werd in 1956 Tweede Kamerlid. Stapte in 1962 over het wethouderschap van economische zaken in Amsterdam en stimuleerde onder andere de industrievestiging. In 1965 minister van Economische Zaken in het kabinet-Cals. Volgde in 1966 Vondeling op als partijleider. Zou tot 1986 het gezicht van de PvdA zijn. Het door hem geleide kabinet ging als het meest linkse de geschiedenis in. Kon het succes bij de verkiezingen van 1977 niet omzetten in hernieuwde regeermacht. Zijn derde optreden als minister (ditmaal van Sociale Zaken onder Van Agt) verliep teleurstellend. Ondanks herstel in 1982 bleef zijn partij buiten het kabinet. Erudiet analyticus en scherp debater, die door zijn gedrevenheid echter soms drammerig overkwam.
     
  • 10. 
    De staatscommissie-Biesheuvel (1982-1985) moest advies uitbrengen over vergroting van de kiezersinvloed op het beleid. De commissie hield zich daartoe onder meer bezig met de procedure van de kabinetsformatie, het referendum en volksinitiatief en de benoeming van de burgemeester en Commissaris van de Koning(in). De Staatscommissie werd op 17 mei 1982 ingesteld door het kabinet-Van Agt II en bracht op 4 december 1985 eindverslag uit
     
  • 11. 
    Politicus van D66, die voor die partij deel uitmaakte van beide Kamers. Was zeven jaar Eerste Kamerlid, waarvan drie jaar fractievoorzitter, en vijf jaar Tweede Kamerlid. Hij begon al op jonge leeftijd als fractiemedewerker en was later wethouder van Dordrecht en partijvoorzitter. Verder was hij directeur van het Netherlands Institute for City Innovation Studies (Maatschappelijk Topinstituut voor steden). In de Eerste Kamer voorzitter van de commissie voor Verkeer en Waterstaat. Als Tweede Kamerlid woordvoerder op het gebied van binnenlands bestuur, justitie, asiel en immigratie en landbouw en betrokken bij diverse initiatiefvoorstellen, onder meer over referenda, de benoemingswijze van de burgemeester en weigerambtenaren. Had ook een aandeel in de nieuwe opzet van de formatie. Daarna was hij directeur van de Nederlandse Vereniging voor Innovatieve Geneesmiddelen. Vasthoudend debater.
     
  • 12. 
    Gedurende ruim tien jaar een extrovert en debatvaardig Tweede Kamerlid van D66. Had een achtergrond als acteur bij diverse toneelgezelschappen en was voorzitter van de Jonge Democraten. Verder was hij financieel bestuurslid van de Nationale Jeugdraad. In de Tweede Kamer hield hij zich onder meer bezig met het onderwijsbeleid, drugsbeleid, natuurbehoud, dierenwelzijn, binnenlands bestuur, cultuur en media. Hij was voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en lid van de onderzoekscommissie onderwijsvernieuwingen en van het Kamerpresidium. Was betrokken bij vele parlementaire initiatieven, zoals die om de Tweede Kamer het voortouw te geven in de kabinetsformatie en om tot invoering van een correctief dan wel raadgevend referendum te komen.
     
  • 13. 
    Tijdens een kabinetsformatie zijn drie belangrijke functies te onderscheiden. De eerste functie is weggelegd voor de verkenner, die de verschillende coalitiemogelijkheden onderzoekt. Daarna wordt een informateur aangewezen die de onderhandelingen van een specifieke coalitie begeleidt.
     
  • 14. 
    Wat is er te zeggen over Kabinetsformaties in het verleden? Wat was bijvoorbeeld de meest langdurige, hoeveel partijen waren er meestal bij betrokken en wanneer mislukte de formatie?