Parlementaire enquête uitvoeringsorganen sociale verzekeringen (1992-1993)
In 1992-1993 werd een parlementaire enquête1 gehouden naar het functioneren van de organen belast met de uitvoering van de sociale verzekeringswetten. De enquête werd ingesteld na een kritisch rapport van de Algemene Rekenkamer2 over de uitvoeringspraktijk.
Voorzitter van de enquêtecommissie was de PvdA'er Flip Buurmeijer3.
Inhoud
De commissie concludeerde dat het stelsel van werknemersverzekeringen dringend aan herziening toe was. De druk van het verzekeringsstelsel op de collectieve lasten was te groot. Door bedrijven een grotere eigen verantwoordelijkheid te geven en het voor bedrijven aantrekkelijker te maken als hun werknemers minder beroep zouden doen op de sociale zekerheid, moest de druk op het stelsel worden verminderd. De Sociale Verzekeringsraad diende te worden vervangen door een onafhankelijk College van Toezicht, waarvan de leden door de Kroon zouden worden benoemd.
Als uitvloeisel van de enquête werd onder andere het College van Toezicht Sociale Verzekeringen (CTSV) ingesteld en werd later de Ziektewet geprivatiseerd.
De uitvoering van de sociale zekerheid in Nederland
Al meer dan honderd jaar wordt er in Nederland gedebatteerd over de vraag wie de sociale zekerheid het beste kan uitvoeren. Van oudsher speelden werknemers- en werkgeversorganisaties een belangrijke rol bij het bestuur, beheer en de uitvoering hiervan. Deze positie werd versterkt met de invoering van de Organisatiewet sociale verzekeringen (Osv) in 1952. Deze wet legde de basis voor een structuur waarbij de uitvoering van werknemersverzekeringen werd opgedragen aan bedrijfsverenigingen. Deze waren naar bedrijfstak georganiseerd en hadden een bestuur dat bestond uit vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers.
Het toezicht op de uitvoering van de sociale verzekeringen werd in de Osv gelegd bij de Sociale Verzekeringsraad (SVr). Het toezicht omvatte niet alleen de beoordeling van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de uitvoering. De SVr had ook coördinerende, adviserende en regelgevende taken. Het bestuur van de SVr werd voor eenderde aangewezen door de vakbonden, voor eenderde door werkgeversorganisaties en bestond voor eenderde deel uit onafhankelijke leden, aangewezen door de minister van Sociale Zaken.
Rapport Algemene Rekenkamer
Op 31 maart 1992 bracht de Algemene Rekenkamer een rapport uit over het toezicht van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) op uitvoering van sociale wetten, in het bijzonder van de WW, ZW, AAW en WAO. Volgens de Rekenkamer was het toezicht niet overeenkomstig de bedoelingen van de wetgever.
Dit was voor de fracties van VVD, D66 en GroenLinks reden om op 1 april aan de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en aan de commissie voor Rijksuitgaven te vragen een onderzoek te bevorderen naar het functioneren van de uitvoeringsorganen voor de sociale zekerheid.
Beide commissies besloten op 9 april om samen een werkgroep op te zetten die zou moeten nagaan of op basis van eerder verricht onderzoek inzicht in deze materie verkregen kon worden. Deze werkgroep rapporteerde op 7 mei 1992 aan de commissies dat op basis van de verzamelde informatie geen volledig en betrouwbaar beeld verkregen kon worden. De werkgroep beval daarom nader onderzoek aan. De werkgroep sprak zich niet uit over de vraag aan wie de onderzoeksopdracht gegeven moest worden en hoe de precieze opdrachtformulering zou moeten luiden. Dat liet zij over aan de beide Kamercommissies.
Naar een parlementaire enquête
De beide commissies namen de aanbeveling van de werkgroep over. Ze besloten een subcommissie, bestaande uit leden van beide Kamercommissies, te belasten met het verdere onderzoek. De subcommissie werd op 21 mei 1992 geïnstalleerd en stond onder leiding van de PvdA'er Flip Buurmeijer. De commissie zou voor 1 december 1992 haar eindrapport moeten presenteren.
Na de bestudering van de beschikbare stukken en gesprekken met betrokkenen kwam de subcommissie al snel tot de conclusie dat er diepgaander onderzoek nodig was dan aanvankelijk gedacht. Zij formuleerde daarop een nadere uitwerking van een onderzoeksopdracht en stelde de beide Kamercommissies voor een Bijzondere Commissie Uitvoeringsorganen in te stellen. De subcommissie gaf daarbij mee dat het de overweging waard was, om het beoogde onderzoek de vorm van een parlementaire enquête te geven.
Op 27 augustus 1992 stelden beide Kamercommissies aan de Tweede Kamer voor om een parlementaire enquête in te stellen naar het functioneren van de organen belast met de uitvoering de sociale verzekeringswetten. In het bijzonder zou daarbij de aandacht gericht moeten worden op de Werkloosheidswet, de Ziektewet, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, de Wet op de Arbeidsongeschiktheid en voor zover aan deze wetten gerelateerd de Toeslagenwet.
De commissies waren van mening dat een enquête de beste voorwaarden zou scheppen voor "optimale rechtszekerheid ten aanzien van instanties en personen die bij een parlementair onderzoek betrokken raken." Bovendien wilden zij duidelijk maken dat een parlementaire enquête niet alleen bedoeld is voor het onderzoeken van reeds gebleken misstanden, maar ook om meer inzicht te verkrijgen in zaken waar de Kamer niet genoeg inzicht in heeft. Dit onderzoek werd namelijk ingegeven door de overweging dat er niet genoeg zicht was op de relatie tussen uitvoeringsorganen, de SVr en het ministerie van Sociale Zaken en niet door de overweging dat er sprake zou zijn van wantoestanden in deze sector.
In het Kamerdebat van 1 september bleek de Kamer eensgezind in de opvatting dat er een parlementaire enquête moest komen. Aansluitend ging de Kamer op 3 september over tot benoeming van een enquêtecommissie bestaande uit 9 leden, met elk een plaatsvervanger. De commissie koos daarop Flip Buurmeijer als haar voorzitter.
De Kamercommissies hadden dus een onderzoek naar het functioneren van de organen belast met de uitvoering van de sociale verzekeringswetten voorgesteld. Volgens het voorstel zou het onderzoek zich in beginsel uitstrekken over de periode 1982-1992. Verder teruggaan in de tijd werd niet zinvol geacht. Tijdens het Kamerdebat op 1 september bleken de woordvoerders van de fracties zich te kunnen vinden in de voorgestelde formulering van de opdracht.
De enquêtecommissie onderscheidde in de door de Kamer aanvaarde opzet van het onderzoek twee onderdelen. Enerzijds veldonderzoek bij de uitvoeringsorganen en anderzijds achtergrondstudies. De uitvoeringsorganen, die het primaire onderwerp van onderzoek vormden, maakten daarnaast volgens de commissies deel uit van een groter geheel. Daarom besloot zij om naast het veldonderzoek naar de uitvoeringsorganisaties ook onderzoek te verrichten naar de actoren die het functioneren van deze organisaties beïnvloedden.
In lijn met de uitwerking van de onderzoeksopdracht had de enquêtecommissie een aantal deelonderzoeken ingesteld. Deze werden uitgevoerd door de eigen staf en externe onderzoekers van Berenschot/BEA. Verder ging de commissie aan de slag met het verzamelen en bestuderen van relevante documenten.
Op 4 maart 1993 deed de commissie in de Tweede Kamer tussentijds verslag van haar werkzaamheden. Het lag toen in de verwachting dat het voorbereidend onderzoek van Berenschot/BEA en de interne staf bijna afgerond zou zijn. De commissie ging zich voorbereiden op de informele gesprekken die zouden volgen.
Deze informele gesprekken hadden twee doelen. In de eerste plaats het vergroten van kennis en inzicht van de commissie met betrekking tot de materie. De gesprekken waren strikt vertrouwelijk en de commissie ging er vanuit dat degenen met wie het gesprek gevoerd zou worden, zich vrij zouden voelen alles te zeggen wat hen van belang leek. In de tweede plaats dienden de gesprekken ter voorbereiding op de openbare verhoren.
Tussen 29 maart en 7 mei 1993 voerde de commissie in totaal 84 informele gesprekken. In de periode daarna, toen de openbare verhoren al begonnen waren, vonden nog 3 van dergelijke gesprekken plaats.
De openbare verhoren vonden plaats in de Troelstrazaal in het gebouw van de Tweede Kamer. De openbare verhoren waren vooral bedoeld om feiten en meningen die de commissie reeds uit het vooronderzoek kende onder ede vast te stellen. Slechts in een enkel geval kwamen er nieuwe feiten aan het licht.
Van 13 mei tot en met 11 juni 1993 verhoorde de commissie in de regel op maandag, donderdag en vrijdag getuigen. Een enkele keer werd de woensdag gebruikt, wanneer de maandag of donderdag op een feestdag viel. In deze periode nam de commissie 49 verhoren af van 45 getuigen. Uiteindelijk presenteerde de commissie op 7 september 1993 haar eindrapport.
De commissie concludeerde dat de verdeling van verantwoordelijkheden in de sociale verzekeringen er uiteindelijk toe had geleid dat de werknemersverzekeringen niet doelmatig en doeltreffend werden uitgevoerd. De uitvoerders gaven te allen tijde voorrang aan het tijdig en juist verstrekken van de uitkeringen. Er was in de conclusies dus geen kritiek op de rechtmatigheid van de uitvoering en de betrouwbaarheid van de administratie.
De andere wettelijke taak, het beheersen van het uitkeringsvolume, was echter verwaarloosd. Verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen hadden een grote vrijheid om beslissingen te nemen, waarbij de cultuur gericht was op het soepel toekennen van uitkeringen. De 'poortwachtersfunctie' bij de WAO had volstrekt onvoldoende gefunctioneerd. Er vond nauwelijks controle plaats op de uitgevoerde keuringen en aan het re-integreren van arbeidsongeschikten werd evenmin amper aandacht besteed.
Op microniveau probeerden de vakbewegingen werknemers in plaats van aan een WW-uitkering, aan een relatief gunstigere WAO-uitkering te helpen. Werkgevers werkten hieraan mee, omdat ze geen conflicten wilden en bij noodzakelijke reorganisaties op een makkelijke manier van minder productieve werknemers af wilden kunnen. Doordat werkgevers en werknemers een meerderheid vormden in de SVr werden deze praktijken met de mantel der liefde bedekt.
Ook was er veel kritiek op het toezicht dat door de SVr uitgeoefend werd. Bij het toezicht werd vrijwel alleen aandacht besteed aan de rechtmatigheid en werd er nauwelijks kritisch naar de uitvoeringskosten gekeken. Ook had de bedrijfstakgewijze organisatie niet aantoonbaar bijgedragen aan de kwaliteit van de uitvoering.
Al met al was het stelsel van sociale verzekeringen volgens de enquêtecommissie dringend aan herziening toe. Op basis van haar bevindingen deed de commissie onder meer de volgende aanbevelingen:
-
-Invoering van een minder gemakkelijk toegankelijke regeling voor uitkeringen wegens arbeidsongeschiktheid, met premiedifferentiatie en de mogelijkheid voor werkgevers om als eigenrisicodrager op te treden. Dit laatste zou eventueel bij een particuliere maatschappij kunnen worden ondergebracht.
-
-Het overdragen van de uitvoerende werkzaamheden van de bedrijfsverenigingen aan een onafhankelijke instantie.
-
-De instelling van een onafhankelijk toezichtorgaan.
In het debat in de Tweede Kamer dat gevoerd werd naar aanleiding van het rapport van de enquêtecommissie werden drie moties aangenomen. In deze moties werd benadrukt dat:
-
-het toezicht op de uitvoering onafhankelijk moest worden
-
-de sociale partners geen verantwoordelijkheid meer mogen dragen voor de beoordeling van claims op een arbeidsongeschiktheidsuitkering
-
-de uitvoering regionaal in plaats van per bedrijfstak moet worden georganiseerd
-
-dat het geven van een uitkering en de bemiddeling naar arbeid zo veel mogelijk via één loket dienen plaats te vinden
Als gevolg van de parlementaire enquête werd per 1 januari 1995 een nieuwe organisatiewet ingevoerd, die de Osv uit 1952 tijdelijk verving. Hoewel het een overgangswet betrof bevatte de Osv 1995 echter een belangrijke wijziging. Voortaan werden bestuur en uitvoering gescheiden.
Het bestuur bleef in handen van de bedrijfsverenigingen, maar de uitvoering werd uitbesteed aan door het ministerie van SZW erkende onafhankelijke uitvoeringsinstellingen, zoals het GAK. Tevens legde de nieuwe Osv een basis voor een beperkte vorm van marktwerking.
De SVr werd in de Osv 1995 omgevormd tot een onafhankelijk toezichthoudend orgaan, dat geen coördinerende en adviserende taken meer had. Het toezicht gebeurde voortaan door het College van Toezicht Sociale Verzekeringen (CTSV), waar de vakbonden en werkgevers geen deel meer van uitmaakten. De coördinerende en adviserende taken gingen naar het Tijdelijk Instituut voor Coördinatie en Afstemming (TICA).
In maart 1997 werd er een nieuwe organisatiewet van kracht. Hierin werden de bedrijfsverenigingen afgeschaft en het TICA omgedoopt tot Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). Dit orgaan nam de taak van de bedrijfsverenigingen over en werd opdrachtgever van de uitvoeringsinstellingen.
Naast de nieuwe organisatiewetten werd als uitvloeisel van de enquête ook de Ziektewet geprivatiseerd. Met de invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetaling bij ziekte in 1996 werden werkgevers voortaan verplicht om het loon van zieke werknemers 52 weken door te betalen. De collectieve ziekteregeling in de Ziektewet verviel hiermee.
In 2001 kwam er overigens een geheel nieuwe organisatie op basis van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Bij de instelling van de commissie werden de volgende leden benoemd:
Leden |
---|
Flip Buurmeijer3 (PvdA), voorzitter |
Vincent van der Burg4 (CDA), eerste ondervoorzitter |
Henk van Hoof5 (VVD), tweede ondervoorzitter |
Cor van Dis6 (SGP) |
Margreet Kamp7 (VVD) |
Willem Vermeend8 (PvdA) |
Wilbert Willems9 (GroenLinks) |
Arthie Schimmel10 (D66) |
Hans Hillen11 (CDA) |
indiener(s) |
(Vaste) Commissies voor de Rijksuitgaven en voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (kamerstuk 19.816, nr.1) |
---|---|
datum aanvaarding voorstel door TK |
3 september 1992 |
periode openbare verhoren |
11 mei 1993 - 11 juni 1993 |
duur in dagen |
370 |
datum eindverslag |
7 september 1993 |
aftredens |
geen |
aantal gehoorde getuigen/deskundigen |
45 |
kamerdossier |
22.730 |
omvang eindrapport |
425 |
voorzitter |
Flip Buurmeijer (PvdA) |
31 januari 1992 |
Rapport algemene Rekenkamer |
---|---|
9 april 1992 |
Werkgroep Doelman/Vermeend ingesteld |
21 mei 1992 |
Commissie voor Rijksuitgaven en Vaste commissie voor SZW stellen subcommissie in |
27 augustus 1992 |
Voorstel tot parlementaire enquête ingediend in Tweede Kamer |
1 september 1992 |
Debat over voorstel tot parlementaire enquête |
3 september 1992 |
Instelling parlementaire enquêtecommissie |
11 mei 1993 |
Start openbare verhoren |
7 september 1993 |
Verschijning eindrapport |
17, 18 en 23 november 1993 |
Debat met de commissie |
24, 25 en 30 november 1993 |
Debat met de regering |
-
-Goudswaard, K.P., 'Gedonder in de polder: een beknopte geschiedenis van de veranderingen in de uitvoeringsstructuur sociale zekerheid', in: D.A. Albregtse, A.L. Bovenberg en L.G.M. Stevens (red.), Er zal geheven worden! Opstellen aangeboden aan Prof. dr. S. Cnossen, (Deventer 2001) 133-145.
-
-Parlementaire enquête uitvoeringsorganen sociale verzekeringen. Rapport van de commissie, Tweede Kamer, 1992/1993, 22730, nrs. 7-8.
Meer over
- 1.De Tweede Kamer, de Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering hebben een grondwettelijk recht van enquête. Het recht houdt in dat Kamers een onderzoek kunnen instellen naar een specifiek onderwerp, om op die manier de regering te controleren. In de praktijk wordt het recht vooral door de Tweede Kamer gebruikt. De Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering hebben het middel nog nooit gebruikt, hoewel er in de Eerste Kamer wel eens pogingen toe zijn gedaan.
- 2.De Algemene Rekenkamer is een onafhankelijk Hoog College van Staat dat de rechtmatigheid en doelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van de Rijksoverheid controleert. Daarnaast kijkt de Algemene Rekenkamer of de overheid beleid uitvoert zoals dat was bedoeld. Ook maakt de Rekenkamer risicoanalyses.
- 3.Gronings PvdA-Tweede Kamerlid dat zich een groot deel van zijn politieke en bestuurlijke leven bezighield met sociale zekerheid. Voorzitter van de parlementaire enquętecommissie uitvoering sociale zekerheid. Behalve met sociale zaken en werkgelegenheid hield hij zich ook bezig met het minderhedenbeleid. Tevens was hij enige jaren secretaris van de PvdA-fractie. Voor hij in de landelijke politiek kwam, directeur van een vormingscentrum en adviseur van staatssecretaris Meijer op CRM. Na zijn Kamerlidmaatschap gaf hij als voorzitter van organisaties leiding aan herziening van de uitvoering van de sociale zekerheid. Is medegrondlegger van het nieuwe uitvoeringsstelsel; UWV en CWI zijn grotendeels zijn geesteskinderen.
- 4.Tamelijk behoudende katholieke justitie- en politie-woordvoerder van het CDA in de Tweede Kamer. Was advocaat en wetgevingsjurist. Ondernam met Stoffelen (PvdA) een vergeefse poging om een parlementaire minderheid het recht op enquête te verlenen. Was zelf lid van de enquêtecommissie RSV en van de enquêtecommissie uitvoeringsorganen sociale zekerheid. Speelde een belangrijke rol bij de behandeling van het Nieuwe Burgerlijke Wetboek. Was voorzitter van de commissie voor Binnenlandse Zaken en later van de commissie voor Justitie.
- 5.Voormalige marineofficier en vakbondsbestuurder die afwisselend voor de VVD Tweede Kamerlid en staatssecretaris was. Kwam tussentijds in de Kamer en werd daar een gedegen woordvoerder ambtenarenzaken en sociale zaken. Maakte deel uit van de parlementaire enquêtecommissie sociale zekerheid. In het tweede kabinet-Kok was hij staatssecretaris van personeels- en materieelbeleid bij Defensie. Na een kort hernieuwd Kamerlidmaatschap waarnemend burgemeester in Delfzijl en daarna opnieuw staatssecretaris, van Sociale Zaken. Hield zich vooral bezig met de problematiek van de arbeidsmarkt en de komst van werknemers uit nieuwe EU-landen. Stond bekend als de minst opvallende bewindspersoon.
- 6.Bescheiden, beminnelijk en blijmoedig SGP-Tweede Kamerlid. Kwam in 1971 in de Kamer toen zijn vader, die jarenlang het 'gezicht' van de SGP was geweest, overstapte naar de Eerste Kamer. Liet het SGP-geluid vooral horen bij beschouwingen over financiën, economische zaken, sociale zaken, buitenlandse zaken en defensie. Was overigens een matig spreker. Maakte deel uit van de RSV-enquêtecommissie en van de enquêtecommissie uitvoeringsorganen sociale zekerheid. Trad vanaf 1989 vooral in ochtendvergaderingen vaak op als fungerend Kamervoorzitter. Pleitbezorger van beperking van dierproeven. Ook toen hij nestor van de Tweede Kamer was geworden, bleef hij Van Dis jr.
- 7.VVD-Tweede Kamerlid, oorspronkelijk afkomstig uit het Twentse land. Was werkzaam in het maatschappelijk werk en de gezondheidszorg, en bij de Nationale Kruisvereniging. Na een vrij onopvallende start als Kamerlid werd zij later een belangrijk VVD-woordvoerder op het gebied van de volksgezondheid. Was voorts vier jaar voorzitter van de vaste Kamercommissie voor Onderwijs en lid van het Kamerpresidium. Nuchtere, tamelijk onafhankelijke afgevaardigde, die stevig voor haar mening uitkwam en vooral afging op haar eigen oordeel. Overleed kort na haar vertrek uit de Kamer.
- 8.Fiscale 'whizzkid', die na docent aan de Leidse universiteit te zijn geweest een actief Tweede Kamerlid voor de PvdA werd. Tijdens zijn lidmaatschap enkele jaren parttime hoogleraar belastingrecht in Groningen en Maastricht. Ontpopte zich als Kamerlid al als vindingrijk wetgever, onder meer via een fiscale regeling om langdurig werklozen aan werk te helpen. Als staatssecretaris in de kabinetten-Kok was hij met Zalm architect van de ingrijpende belastingherziening, die in 2001 als het belastingplan voor de 21e eeuw van kracht werd. Als minister van Sociale Zaken bracht hij een veelomvattende wijziging van de uitvoering van de werknemersverzekeringen tot stand. Hij is nu hoogleraar in Maastricht en adviseur bij Boer & Croon. Politicus die steeds 'alle cijfers' kende.
- 9.Brabantse welzijnswerker, die een generalist in de politiek werd. Zeer actief Tweede Kamerlid voor de PSP en later GroenLinks in de perioden 1981-1986 en 1989-1994. Hij kwam in de Kamer elf jaar nadat zijn vader - de bekende katholieke doorbraak-socialist Joan Willems - deze had verlaten om gedeputeerde in Brabant te worden. De jonge Willems drukte ook daar vaders voetstappen, want hij werd in 1987 lid van Provinciale Staten. Als Kamerlid hield hij zich onder meer bezig met binnenlandse zaken, milieu, welzijn en volksgezondheid en maakte hij deel uit van enkele onderzoekscommissies. Was in april 2006-november 2012 wethouder van Breda.
- 10.D66-Tweede Kamerlid dat zich vooral inzette om de mogelijkheden voor combinatie van arbeid en zorg te bevorderen. Als jonge moeder (zij beviel tijdens haar Kamerlidmaatschap van een zoon) was zij ook persoonlijk bij dat onderwerp betrokken. Groeide op in Zeeland en was voor zij Kamerlid werd lerares maatschappijleer in Rotterdam. Daarna beleidsmedewerker arbeidsvoorwaarden bij de concernstaf van de PTT. In de Kamer nam zij veelvuldig met doorwrochte betogen deel aan debatten over sociale zaken, met name over sociale zekerheid, en ambtenarenzaken.
- 11.CDA'er op de rechterflank en 'spindoctor' avant la lettre. Zoon van een katholieke officier en opgegroeid in 't Gooi. Was leraar in Hilversum en Bussum en daarna politiek verslaggever van het NOS Journaal. Speelde als voorlichter een belangrijke rol bij het uitdragen van pijnlijke maatregelen door minister Ruding. Was vervolgens twaalf jaar een invloedrijk Tweede Kamerlid van het CDA en onder meer fractiesecretaris. Na vier jaar voorzitterschap van het College van Zorgverzekeringen Eerste Kamerlid en in 2010 verrassend minister van Defensie in het kabinet-Rutte I. Moest toen noodgedwongen flinke bezuinigingen accepteren en verdedigen. Politicus die niet schuwde door ferme uitspraken voor de nodige reuring te zorgen.
- 12.De Tweede Kamer, de Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering hebben een grondwettelijk recht van enquête. Het recht komt er op neer dat de Kamers een onderzoek kunnen instellen naar een specifiek onderwerp om op die manier de regering te controleren. Bij een parlementaire enquête zijn getuigen, in tegenstelling tot bij een 'gewoon' onderzoek, verplicht te verschijnen en vinden de verhoren onder ede plaats.