Verhouding tussen Eerste en Tweede Kamer
Hoe zit het precies met de verhoudingen tussen Tweede en Eerste Kamer? Het bestaan van twee Kamers kan tot conflicten tussen beide Kamers leiden. Dat gebeurt echter niet zo vaak, en dat komt doordat Eerste Kamerfracties bij wetgeving veelal de lijn van hun geestverwanten in de Tweede Kamer volgen. Daarom wordt als regel gezorgd dat er in de Tweede Kamer een zo ruime meerderheid is, dat er grote kans is dat die er ook in de Eerste Kamer zal zijn. Soms worden akkoorden gesloten met 'oppositiepartijen'.
De gedachte leeft dat de Eerste Kamer (uitsluitend of vooral) let op uitvoerbaarheid, rechtmatigheid en handhaafbaarheid. Dat staat inderdaad in haar toetsingskader. Uiteindelijk geeft het politieke oordeel echter de doorslag. Eerste Kamerleden stemmen soms tegen een goed wetsvoorstel, omdat ze het er gewoon inhoudelijk mee oneens zijn. En soms krijgt een wetsvoorstel ondanks ernstige kritiek en twijfel toch steun.
Doordat de politieke samenstelling van beide Kamers vanaf 2011 meer is uiteen gaan lopen, is de kans op conflicten wel toegenomen. Regeringsfracties geven nu eenmaal eerder steun aan regeringsvoorstellen.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Tweede Kamerleden zijn fulltime beroepspolitici, terwijl Eerste Kamerleden deeltijdpolitici zijn, die dikwijls nog andere functies bekleden. Zij krijgen een vergoeding die ongeveer een kwart bedraagt van die voor de Tweede Kamerleden.
De Tweede Kamer houdt zich verder vooral bezig met de dagelijkse politiek, roept ministers ter verantwoording, doet uitspraken over nieuw beleid en behandelt wetsvoorstellen gedetailleerd.
De Eerste Kamer staat, ook al omdat de politieke fracties formeel niet aan een regeerakkoord zijn gebonden, verder af van de dagelijkse politiek. Zij houdt zich bezig met de hoofdlijnen van beleid. Zij kan wat onafhankelijker opereren dan de Tweede Kamer. In de praktijk kan dat overigens per onderwerp wel eens anders blijken te zijn en ook op de actualiteit gerichte moties komen voor.
Ten aanzien van de wetsvoorstellen heeft zij een heroverwegende functie. De Eerste Kamer heeft niet het recht om wetsvoorstellen te wijzigen (het recht van amendement). Zij stemt alleen over het voorliggende wetsvoorstel en kan dit uitsluitend aannemen of verwerpen. Evenmin kunnen Eerste Kamerleden wetsvoorstellen indienen.
Ook mondelinge beantwoording van vragen komt in de Eerste Kamer niet voor. Van het recht om schriftelijke vragen te stellen, maken de leden van de Eerste Kamer veel minder gebruik dan die van de Tweede Kamer.
Ten slotte heeft de Tweede Kamer meerdere malen gebruik gemaakt van haar recht van enquête, terwijl de Eerste Kamer dat nog nimmer heeft gedaan.
De verschillen op een rijtje
Tweede Kamer |
Eerste Kamer |
|---|---|
rechtstreeks gekozen |
indirect gekozen |
mag wetsvoorstellen wijzigen |
mag alleen het eindresultaat beoordelen |
mag wetsvoorstellen indienen |
geen recht van initiatief |
spreekt over alle beleidsonderwerpen |
spreekt vrijwel alleen over wetsvoorstellen |
bespreekt en stemt over begrotingshoofdstukken |
stemt over begrotingshoofdstukken en behandelt ze beperkt |
vergadert 3 à 4 dagen per week |
vergadert als regel 1 dag per week |
kent een mondeling vragenuur |
kent geen mondeling vragenuur |
voert vaak overleg met bewindslieden |
voert incidenteel overleg met bewindslieden |
maakt veel gebruik van vragenrecht en moties |
heeft een geringer aantal vragen en moties |
lidmaatschap is een hoofdfunctie |
lidmaatschap is een bijbaan |
leden met eigen medewerkers |
leden zonder eigen medewerkers |
kan een kabinet ten val brengen |
zal kabinet niet snel ten val brengen |
De vraag welke Kamer belangrijker is, kan niet zo eenvoudig worden beantwoord. Volgens de Grondwet zijn Tweede en Eerste Kamer gelijkwaardig, al wordt de Tweede Kamer wel eerder genoemd (artikel 51) dan de Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft bovendien een andere (beperkter) taak dan de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kan de tekst van een wetsvoorstel veranderen, de Eerste Kamer kan dat niet. Daar staat tegenover dat de Eerste Kamer - anders dan de Tweede Kamer - het laatste woord heeft over wetsvoorstellen.
Toch is er sprake van een politiek primaat van de Tweede Kamer. Dat betekent dat in het algemeen de opvattingen van de Tweede Kamer van groter belang worden beschouwd, dan die van de Eerste Kamer. Overweging daarbij is, dat de Tweede Kamer rechtstreeks wordt gekozen, en de Eerste Kamer niet. Per onderwerp kan overigens aan het primaat meer of minder waarde worden gehecht. Zo nam de Eerste Kamer in 2020 een ander standpunt over het huurbeleid in dan de Tweede Kamer en nam vervolgens een motie van afkeuring aan toen de minister de lijn van de Tweede Kamer volgde.
De Eerste Kamer wordt tegenwoordig iedere vier jaar opnieuw gekozen. Tot 1983 werd om de drie jaar een derde deel van de Kamer vernieuwd en was de zittingsduur zes jaar. Alleen bij Grondwetsherzieningen (zoals in 1956, 1963, 1971 en 1981) werden alle leden tegelijkertijd gekozen. Het kiezen van de senatoren geschiedde destijds ook al door de leden van de Provinciale Staten. De Eerste Kamer wordt dus niet direct door de bevolking gekozen, waardoor de Eerste Kamer, vanuit democratisch oogpunt, een zwakkere positie heeft dan de Tweede Kamer. Daaruit volgt dat het politieke primaat bij de Tweede Kamer zou liggen.
Vanwege dit primaat van de Tweede Kamer stelt de Eerste Kamer(meerderheid) zich gewoonlijk terughoudend op. Zo komt het eigenlijk niet voor dat de Eerste Kamer een kabinet, dan wel minister of staatssecretaris die het vertrouwen van de Tweede Kamer heeft, naar huis stuurt. Ook maken Eerste Kamerleden met mate gebruik van hun controlerechten, zoals het vragenrecht en het recht van interpellatie. De controle wordt hoofdzakelijk overgelaten aan de Tweede Kamer.
Formeel zijn Eerste Kamerleden (en fracties) vrij in hun oordeel over wetsvoorstellen. De Eerste Kamer kan dus alle wetsvoorstellen verwerpen, ook als voor een wetsvoorstel in de Tweede Kamer een ruime meerderheid was. In de praktijk houden zij echter terdege rekening met door Tweede Kamerfracties gemaakte afspraken, met name met betrekking tot het regeerakkoord. Oppositiefracties in de Eerste Kamer volgen evenzeer vrijwel altijd de lijn van hun geestverwanten in de Tweede Kamer.
Toenmalig PvdA-senator Han Noten formuleerde daarvoor in september 2012 de 'ijzeren wet van Noten'. Die luidt: "Een fractie in de Eerste Kamer zal een regering nooit aan een meerderheid helpen als haar partijgenoten in de Tweede Kamer tegen het betreffende wetsvoorstel hebben gestemd." Ook in de periode vanaf 2012 bleek overigens dat de 'wet van Noten' niet altijd opgaat en dat de Eerste Kamer dwars kan gaan liggen.
Er zijn geen formele beperkingen voor de Eerste Kamer bij het gebruik van haar rechten: zij mag ieder wetsvoorstel verwerpen en leden mogen iedere vraag stellen die ze willen. De terughoudendheid betreft dan ook vooral de regeringsfracties, die vaak vanwege het coalitiebelang of vanwege afspraken bij de formatie bereid zijn om over bezwaren tegen een bepaald wetsvoorstel heen te stappen.
De Eerste Kamer is een politiek lichaam, dat bij beslissingen over wetgeving allerlei criteria een rol laat spelen. UIteindelijk gaat het om een politieke afweging, waarbij behalve die criteria andere zaken een rol spelen, zoals: de verhouding tot kabinet en bewindspersoon, het eigen verkiezingsprogramma, de opstelling van de verwante Tweede Kamerfractie en de urgentie.
In juli 1990 verwoorde CDA-senator Rinse Zijlstra het na een debat over een wetsvoorstel inzake het reiskostenforfait aldus:
"Dit alles overwegende, zal het voor de geoefende toehoorder (...) duidelijk zijn dat wij dit wetsontwerp niet innig omhelzen. Echter, een eindoordeel is niet compleet zonder naast de doelmatigheid, de uitvoerbaarheid, de timing en ook enkele andere niet onbelangrijke aspecten te noemen. Immers, wij formuleren in deze Kamer bij de slotconclusie niet alleen het oordeel over het wetsontwerp, maar wij zijn ook gehouden een oordeel over een oordeel te geven, namelijk het oordeel over het oordeel dat in de Tweede Kamer is gegeven. Dat kunnen wij niet opzij schuiven als niet relevant.
Dus inherent aan het werk van deze Kamer is dat wij mede de beoordeling van de Tweede Kamer in de beschouwingen betrekken. Of mogen wij dat niet doen? Een boeiende vraag, die bij de algemene beschouwingen indringend aandacht heeft gekregen in deze Kamer. (...) De aard van de argumenten mag immers verschillend zijn, de weging mag uiteenlopend zijn, maar de parlementaire conclusie bij het eindoordeel is per definitie politiek in de meest complete zin van het woord. (...)"
(Handelingen Eerste Kamer, 3 juli 1990)
Het is denkbaar dat een kabinet in de Tweede Kamer wél en in de Eerste Kamer geen meerderheid heeft, zoals dat ook tijdens het kabinet-Rutte II het geval was. Voor de oppositie is er geen dwingende reden om zich terughoudend op te stellen.
1888-1918
In de periode tussen 1888 en 1918 kwam het regelmatig voor dat een kabinet geen meerderheid had in de Eerste Kamer. Dat gold bijvoorbeeld voor het kabinet-Mackay (1888-1891), waardoor een voorstel over een belangrijke wijziging in de Kieswet in de Eerste Kamer strandde. Voor het kabinet-Kuyper gold hetzelfde tot 1904. De ontwerp-Hogeronderwijswet van het kabinet-Kuyper werd in 1904 door de Eerste Kamer verworpen. Pas na Kamerontbinding en verkiezingen kwam er een meerderheid voor het wetsontwerp.
De Eerste Kamer bracht ook de liberale kabinetten-De Meester en -Cort van der Linden enkele gevoelige nederlagen toe. Het kabinet-De Meester werd namelijk door de Eerste Kamer ten val gebracht, toen deze in 1907 de begroting van Oorlog verwierp. Bij het kabinet-Cort van der Linden verhinderde de Eerste Kamer de totstandkoming van een wet over het staatspensioen.
Na 1918
Sinds 1918 is het lange tijd niet voorgekomen dat een kabinet wel een meerderheid had in de Tweede Kamer en niet in de Eerste Kamer.
Tussen 1918 en 1983 verschilden de politieke samenstelling van Tweede en Eerste Kamer nauwelijks. De Statenverkiezingen van met name 1958, 1966 en 1982 waren wel van invloed op de verhoudingen in het zittende kabinet. Doordat partijen sterk verloren, ontstonden toen spanningen in de coalitie. De verhoudingen in de Eerste Kamer stonden toen echter minder in de belangstelling.
Na 1983
Pas na de invoering van de vierjarige zittingsperiode in 1983 dreigde enkele keren de meerderheid voor de regering in de Eerste Kamer verloren te gaan, waardoor de Statenverkiezingen aan landelijke betekenis wonnen. Zo hielden VVD en CDA in 1987 slechts 39 zetels over en hield 'paars' in 1999 de kleinst mogelijke meerderheid over. Ook in 2007 leek er een 'gevaarlijke' situatie te ontstaan, doordat CDA en PvdA sterk verloren hadden bij de Statenverkiezingen. Winst van de ChristenUnie en een lijstcombinatie van CDA met SGP en ChristenUnie beperkten echter het verlies, waardoor de coalitie 39 zetels kreeg.
Bij de kabinetsformatie van 2010 werd het kabinet-Rutte I gevormd. Dat kabinet had toen zowel een minderheid in de Tweede als in de Eerste Kamer. Met gedoogsteun van de PVV kan het kabinet op een nipte meerderheid (76 zetels) in de Tweede Kamer rekenen.
Het kabinet-Rutte III raakte door de Eerste Kamerverkiezingen van 2019 zijn meerderheid in de Eerste Kamer kwijt. Bij Rutte IV was er evenmin een meerderheid.
Meerderheid geen garantie
Het hebben van een meerderheid is voor een kabinet overigens geen garantie dat een kabinet al zijn voorstellen (ongeschonden) door de Eerste Kamer kan loodsen. Het derde kabinet-Lubbers kreeg bijvoorbeeld geregeld te maken met 'oppositie' van regeringsfractie CDA onder leiding van Ad Kaland.
Ook de Nacht van Wiegel in 1999 is een aansprekend voorbeeld. VVD-senator Hans Wiegel stemde toen tegen het voorstel van zijn regering voor de invoering van een correctief referendum, waardoor de vereiste tweederde meerderheid in de Eerste Kamer ontbrak. Wiegel ging daarmee tegen het standpunt van zijn VVD-fractiegenoten in de Tweede Kamer in. Een ander voorbeeld stamt uit 2014. Toen sneuvelde de wet van minister Edith Schippers over de beperking van de vrije artsenkeuze in de Eerste Kamer. In de PvdA-fractie stemden namelijk drie senatoren, Adri Duivesteijn, Guusje ter Horst en Marijke Linthorst, tegen het wetsvoorstel van de VVD-coalitiepartner.
Enkele keren moest het kabinet of een minister zelfs met een crisis dreigen om een wetsvoorstel aanvaard te krijgen. Als een regeringsmeerderheid echter sowieso ontbreekt, dan is het uitoefenen van druk op fracties om toch maar vóór te stemmen vrijwel niet mogelijk.
Verwerping van wetsvoorstellen door de Eerste Kamer komt vaker voor dan verwerpingen door de Tweede Kamer, maar ook in de Senaat is het wegstemmen van wetsvoorstellen vrij uitzonderlijk. Dat de Tweede Kamer nog veel minder verwerpt, komt overigens omdat het kabinet zelf soms besluit een wetsvoorstel in te trekken. Dat krijgt als regel veel minder aandacht dan verwerping door de Eerste Kamer.
Dat bijvoorbeeld in 2004 onder druk van de Tweede Kamer een wetsvoorstel werd ingetrokken om tot een nieuwe wettelijke regeling voor medezeggenschap te komen, bleef grotendeels buiten de publiciteit. Vaak worden wetsvoorstellen bovendien ingetrokken als een kabinet van andere politieke samenstelling aantreedt, zoals bijvoorbeeld het geval was bij de Wet kilometerprijs.
Meer over