Kabinetsformatie
Na elke Tweede Kamerverkiezing of na de val van een kabinet, begint het proces van de formatie van een nieuw kabinet. Doel van de kabinetsformatie is een kabinet te vormen dat enerzijds kan rekenen op steun van de meerderheid van de Tweede Kamer en anderzijds tot een gezamenlijk beleid kan komen. De Grondwet is vrij bescheiden wat betreft de kabinetsformatie. Slechts de artikelen 43 en 48 van de Grondwet spreken over de vorming van een kabinet: ministers en staatssecretarissen worden bij koninklijk besluit benoemd.
In 2011 is aan het Reglement van Orde van de Tweede Kamer een bepaling toegevoegd waardoor de Tweede Kamer een actievere rol bij de formatie speelt. Werden voordien de (in)formateurs door de Koning(in) benoemd, sinds 2012 beslist de Tweede Kamer wie dat zullen zijn. Opzet was de kabinetsformatie transparanter en democratischer te maken.
Na de verkiezingen van 22 november 2023 begon twee dagen later de kabinetsformatie begonnen. De kabinetsformatie van 2023-2024 werd afgerond op 2 juli 2024 met het aantreden van het kabinet-Schoof.
Inhoudsopgave van deze pagina:
De formatie begint ermee dat de Tweede Kamervoorzitter op advies van de nieuw gekozen fractievoorzitters een verkenner aanwijst. Deze verkenner onderzoekt welke coalities er allemaal mogelijk zijn en brengt hierover verslag uit aan de Tweede Kamer.
De Kamer wijst vervolgens een informateur aan met de opdracht een specifieke coalitie te onderzoeken. Ook de informateur brengt verslag uit aan de Kamer, die op basis hiervan beslist wat de volgende stappen zijn. In 2023 is een bepaling opgenomen over het aan een termijn binden van de (in)formatiepoging(en).
Opzet is dat de informateur vervolgens de onderhandelingen begeleidt die uiteindelijk tot een regeerakkoord moeten leiden. Als dat rond is zal een formateur - de beoogd minister-president - de personele invulling van een kabinet voor zijn rekening nemen. De Koning zal de nieuwe bewindslieden uiteindelijk beëdigen, waarna het kabinet zich zal presenteren in de Tweede Kamer met een regeringsverklaring.
De daadwerkelijke kabinetsformatie is in vier fasen te onderscheiden:
-
1.Coalitievorming: het onderzoek welke coalitie mogelijk is
-
2.Programvorming: de onderhandelingen over een regeerakkoord
-
3.Portefeuilleverdeling: welke partij levert welke bewindspersonen
-
4.Personele invulling: wie worden de nieuwe bewindspersonen.
Er is niet altijd een duidelijke scheidslijn waar de ene fase in de formatie ophoudt en de andere begint. Hetzelfde geldt voor het werk van de informateur en de formateur. Deze functionarissen rapporteren sinds 2012 niet meer aan de Koning(in) maar aan de Tweede Kamer.
Coalitievorming
Zowel in 2012 en 2017 wees de Kamervoorzitter eerst een verkenner aan. Dat waren politici uit de grootste partij in de Tweede Kamer. In 2021 werden er in eerste instantie twee verkenners aangesteld, van de grootste en de op-een-na-grootste partij. In 2023 kwam er weer één verkenner.
De verkenner consulteert de fractievoorzitters, bekijkt welke coalitiemogelijkheden er zijn en constateert vervolgens welke coalitie het meest voor de hand ligt en de meeste kans van slagen heeft. Dat rapporteert de verkenner aan de Tweede kamer die dan een informateur aanwijst. Voor 2012 was dat meestal de de taak van de eerste informateur die door de koningin werd benoemd.
Na deze verkennende fase krijgt deze informateur - soms ook meer dan één informateur - de opdracht de vorming van een specifieke coalitie te onderzoeken. Slaagt de informateur hier niet in, dan keert hij/zij terug naar de Tweede Kamer. De Tweede Kamer geeft vervolgens deze, of wellicht een andere informateur, een nieuwe opdracht voor een te onderzoeken coalitie. In theorie kan ook direct een formateur worden benoemd, maar dat is voor het laatst in 1977 gebeurd.
Meerderheids- of minderheidskabinet
Er zijn verschillende soorten kabinetten mogelijk. De voorkeur gaat uit naar een kabinet waarvan de partijen een meerderheid van de zetels in de Tweede Kamer hebben. Maar een minderheidskabinet is ook mogelijk - als de coalitie zeker weet dat het de steun van de andere partijen heeft en niet bij de eerste besluiten al naar huis gestuurd wordt.
Programvorming en regeerakkoord
Nadat duidelijk is geworden dat een bepaalde coalitie mogelijk is, breekt een nieuwe fase in de kabinetsformatie aan. In de tegenwoordig gebruikelijke praktijk van vorming van een parlementair kabinet moeten de beoogde coalitiefracties uiteindelijk instemmen met de hoofdlijnen van het door een nieuw kabinet te voeren beleid.
Deze hoofdlijnen worden vastgelegd in een regeerakkoord. Een belangrijke taak van een informateur is dan ook het opstellen van een regeerakkoord. Dit gebeurt door onderhandelingen met en tussen de deelnemende partners over controversiële punten. In 2024 kwam er geen regeerakkoord, maar een hoofdlijnenakkoord. Het nieuwe kabinet moest het regeerprogramma opstellen.
Portefeuilleverdeling
Een belangrijk punt bij de kabinetsformatie is de portefeuilleverdeling: welke partij levert een minister of staatssecretaris voor welke portefeuille. Punt daarbij is dat natuurlijk elke coalitiepartner zo veel mogelijk ministers op zo veel mogelijk belangrijk geachte ministeries wil hebben. In het verleden zijn hier wel eens vergevorderde formaties op afgesprongen.
De portefeuilleverdeling is dan ook onderdeel van de onderhandelingen en vindt plaats onder leiding van de (in)formateur. Door met de verdeling te schuiven, is het mogelijk coalitiepartners tegemoet te komen. Eventueel kan ook een extra ministerspost, bijvoorbeeld een minister zonder portefeuille, bij de onderhandelingen worden gecreëerd.
De aanstaande premier, die meestal ook de rol van formateur vervult, zal in het algemeen worden geleverd door de grootste coalitiepartij in de Tweede Kamer. Vanwege de vergaande invloed op de besluitvorming (met name bij de verdeling van budgetten) en het overzicht van de overheidsfinanciën is Financiën vervolgens de belangrijkste te verdelen ministerspost.
Verder worden de ministersposten op financieel en sociaal-economisch gebied grote waarde toegedicht vanwege de aanzienlijke invloed op financieel- en sociaal-economische aangelegenheden. Ook het ministerschap van Buitenlandse Zaken is erg gewild in verband met het daaraan verbonden prestige.
Bij het verdelen van de ministeries wordt tevens gekeken naar welke partij zich op welke post goed of juist niet goed kan profileren. Persoonlijke voorkeuren en capaciteiten van kandidaat-bewindslieden spelen ook een rol. Om tussen de coalitiepartijen politiek evenwicht op belangrijke ministeries te creëren, krijgen ministers van de ene partij op zo'n departement vaak gezelschap van een staatssecretaris van een andere partij.
Personele invulling
De personele invulling van de ministersposten en staatssecretariaten gebeurt ten slotte onder leiding van de formateur. Hoewel het hier als aparte fase wordt besproken maakt ook de personele invulling deel uit van het onderhandelingsproces, en kan deze niet los worden gezien van de onderhandelingen over de portefeuilleverdeling.
Soms komt het voor dat partijen bepaalde kandidaten van andere partijen blokkeren. Ministers kunnen ook hun veto uitspreken over een kandidaat-staatssecretaris op hun ministerie. Ook in deze laatste fase kan het formatieproces nog stuklopen.
De formateur ontvangt de kandidaat-bewindslieden en de nieuwe bewindslieden worden gescreend. Onderzocht wordt of er 'enig beletsel is in het heden of verleden' om de functie te aanvaarden.
Als de kabinetsformatie rond is, wordt ontslag verleend aan de ministers die niet terugkeren en ontslag geweigerd aan de ministers die blijven zitten. De nieuwe ministers (en staatssecretarissen) gaan naar de Koning om beëdigd te worden. Dan vindt ook de bekende fotosessie plaats op het bordes van Huis Ten Bosch.
Tijdens de eerste ministersvergadering, het constituerend beraad, wordt officieel bepaald wie verantwoordelijk is waarvoor. De regeringsverklaring wordt opgesteld op basis van het regeerakkoord (en in 2024 van het hoofdlijnenakkoord).
Sinds 2012 leggen de (in)formateurs in de Tweede Kamer verantwoording af voor hun aandeel in de kabinetsformatie. De minister-president leest tijdens de vergadering van de Tweede Kamer de regeringsverklaring voor en doet daarbij verslag over zijn/haar aandeel in de formatie.
Voor 2012
Voordat de Tweede Kamer actief betrokken was bij de formatie werd het wel als een gemis gezien dat de informateur niet ter verantwoording kon worden geroepen. Toch kon de Kamer wel tijdens de formatieperiode verslag vragen van de informateur(s). Zo hebben tijdens de kabinetsformatie in 1998 de informateurs de voortgang van de formatie enkele malen summier toegelicht in de Tweede Kamer.
In de periode 1945 tot en met 2024 zijn er zo'n 30 formaties geweest. Een formatie vindt in de regel elke vier jaar plaats, maar soms worden er nieuwe verkiezingen uitgeschreven na een val van een kabinet. Dit was bijvoorbeeld het geval in 1982 na de val van het kabinet-Van Agt II of in 2012 na de val van het Kabinet-Rutte I.
Meer over