Alleen het Koninklijk Besluit beslist
Als er één staatkundig evenement is in Nederland dat zowel beslissend is als wettelijk ongeregeld dan is het de vorming van een kabinet. De Grondwet zegt er weinig over en ook overigens zijn er geschreven noch ongeschreven regels die de formatie van een kabinet normeren. Er zijn wel conventies en tradities die in acht worden genomen om het proces een tikje overzichtelijk te houden. Over die conventies en tradities zullen wij het deze zomer in deze rubriek hebben.
De enige grondwettelijke regels die relevant zijn, gaan over het volgende. Art. 42.1 bepaalt dat de regering bestaat uit Koning en ministers, hetgeen onder andere betekent dat er meer dan een minister dient te worden aangewezen, ook al is één minister genoeg om de in 42.2 vastgestelde Koninklijke onschendbaarheid met zijn verantwoordelijkheid te dekken.
Art. 44 bepaalt onder meer dat ministeries kunnen worden ingesteld bij Koninklijk Besluit (KB) en dat die door ministers worden geleid. Hetzelfde artikel bepaalt dat ook ministers zonder portefeuille kunnen worden benoemd; ministers dus die niet aan het hoofd staan van een ministerie. Art. 46 bepaalt dat naast ministers ook staatssecretarissen kunnen worden benoemd, met een beperkte verantwoordelijkheid en staande onder het gezag van de minister. Verreweg de belangrijkste bepaling is te vinden in art. 43, dat zegt dat de minister-president en de ministers worden benoemd bij KB.
Wat is aan art. 43 zo belangrijk? Niet zozeer dat de koning er in persoon aan te pas komt, maar wel dat het parlement er als zodanig geen rol in vervult. Om minister te worden is in ons land niet, zoals in België en elders, een investituur vereist, een besluit van het parlement waarin het zijn vertrouwen uitspreekt in de regering. Uitsluitend het KB ter benoeming is bij ons beslissend.
Het parlement - in feite: de Tweede Kamer - komt er pas aan te pas als het geen vertrouwen meer heeft in een kabinet of in een minister. Dan immers is het kabinet, resp. de minister verplicht zijn ontslag in te dienen bij de koning, waarna deze, ook bij KB, ontslag verleent.
Formeel gesproken heeft een kabinet dus geen parlementaire meerderheid nodig om als zodanig op te treden. Het kan aan het werk, totdat de Tweede Kamer het welletjes vindt. Juridisch gesproken is er dus geen bezwaar tegen minderheidskabinetten. Die hebben wij dan ook vele malen gehad, zij het doorgaans voor korte duur. Soms heel korte duur: het minderheidskabinet-Colijn V werd in 1939 per kerende post door de Tweede Kamer naar de koningin teruggestuurd.
Er is dus ook geen reden waarom winnaars van verkiezingen verplicht in het kabinet moeten worden opgenomen en verliezers niet. Ook het feit dat een partij de grootste is geworden of gebleven bij Kamerverkiezingen verplicht niet tot deelname aan een kabinet. De stem van de ene kiezer is niet meer waard dan die van de andere.
Strikt genomen is er ook geen enkele staatsrechtelijke reden waarom, tijdens een parlementaire periode van maximaal vier jaren, het ene kabinet niet zou mogen worden vervangen door het andere. Als op basis van dezelfde verkiezingsuitslag meer dan een kabinet kan worden gevormd (dat is meestal zo in Nederland), dan mag dat ook. Kiezers hebben immers geen coalitie gekozen maar de Tweede Kamer.
Dat dit niet meer gebeurt is geen kwestie van (ongeschreven) staatsrecht, maar van gewoonte. tevens een fatsoensnorm, die de vrucht is geweest van de periode tussen 1963 en 1967, toen gedurende één parlementaire termijn drie politieke combinaties aan het bewind zijn geweest. Vooral de partijen van links vonden dat moreel onaanvaardbaar en vervolgens zijn alle partijen gaan geloven, dat men niet van coalitie kan veranderen zonder eerst bij de kiezers langs te zijn gegaan.
Dit wekt de suggestie dat de kiezer beslist over de uitkomst van de coalitievorming, terwijl telkens blijkt dat dit niet het geval is. Het zijn steeds de Kamerfracties, hun leiders in het bijzonder, die door onderhandelingen beslissen wie deel uitmaakt van een coalitie. Juridisch besluit vervolgens de Koning, als representant van de regering. Dat meestal vaststaat dat er een Kamermeerderheid is die het kabinet zal steunen of minstens gedogen is politiek essentieel maar staatsrechtelijk irrelevant.
Dit is de eerste in een serie van vier columns over ‘harde’ (rechtsregels) en ‘zachte’ (tradities en conventies) normen in het proces van kabinetsformatie.